จากเหนือจรดใต้ของประเทศไทยนั้นเรามักได้ยินความเหลื่อมล้ำที่เกิดขึ้นต่อชาติพันธุ์ชนกลุ่มน้อย และคนไร้รัฐ ไร้สัญชาติในประเด็นที่แตกต่างกันออกไป อย่างกรณีชาวเล (มอแกน มอแกลน อูรักลาโว้ย) ชาวมันนิ ไทยพลัดถิ่น ในทางภาคใต้ก็มักเผชิญกับปัญหาการเข้าไม่ถึงสิทธิทำกินและที่อยู่อาศัย หรือขึ้นไปเหนือเรื่องราวของผู้เฒ่าไร้สัญชาติและเด็กไร้สัญชาติที่อยู่อาศัยในประเทศไทยมาหลายทศวรรษ ก็ยังไม่ได้รับบัตรประชาชนเพื่อเป็นไทยอย่างเป็นทางการ ส่งผลถึงการใช้ชีวิตหลายอย่าง เช่น การศึกษา การรับบริการสาธารณะสุข การประกอบอาชีพ หรือทางภาคตะวันออกเฉียงเหนือก็ยังมีลาวอพยพต้องอยู่อย่างไร้สิทธิ ไร้เสียง
ขณะที่บางเวลา สังคมไทยต้องเผชิญกับการแก้ปัญหาฉุกเฉินหลายประการ เช่น แบกรับเหยื่อการค้ามนุษย์ คนลี้ภัยหนีการฆ่าล้างเผ่าพันธุ์และการเหยียดชาติพันธุ์ อย่างดูแลและรองรับกลุ่มโรฮิงญา อูยกูร์ รวมถึงชนกลุ่มน้อยที่หนีภัยการสู้รบจากประเทศเพื่อนบ้าน เป็นต้น อีกมุมหนึ่งยังต้องจัดระบบระเบียบกลุ่มแรงงานข้ามชาติที่เข้าเมืองมาซึ่งมีทั้งถูกกฎหมายและผิดกฎหมาย ซึ่งกำลังถูกจับตามองจากสังคมโลก ทำให้การหาทางออกของปัญหาความเหลื่อมล้ำที่ต้องทำควบคู่กับความมั่นคงของประเทศในรัฐไทยยิ่งเข้าสู่โหมดยากขึ้นก็เป็นได้
นิยามของคนไร้รัฐ ไร้สัญชาติและแนวทางแก้ไขปัญหาทั่วไปนั้น “กฤษฎา บุญราช” ปลัดกระทรวงมหาดไทย กล่าวในการสัมมนาทางวิชาการเรื่อง “ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับสัญชาติและสิทธิในความเป็นพลเมืองของรัฐไทย” ว่า นักวิชาการด้านสถานะบุคคลของไทยได้แยกคำดังกล่าวออกเป็นสองคำ และกำหนดนิยามคำว่า “คนไร้รัฐ” หรือ Stateless persons ว่าหมายถึง คนที่ไม่ถูกบันทึกรายการบุคคลในทะเบียนราษฎรของรัฐใดเลยบนโลก ส่วนคำว่า “คนไร้สัญชาติ” หรือ Nationalityless persons หมายถึง คนที่ไม่ได้รับการบันทึกในสถานะคนถือสัญชาติของรัฐใดเลยบนโลกใบนี้ กล่าวคือ ไม่ได้รับการยอมรับว่าเป็นคนชาติของรัฐใดเลย
รัฐบาลจึงได้กำหนดนโยบาย มาตรการ และวิธีการแก้ไขปัญหาสถานะบุคคลและสัญชาติของคนไร้รัฐไร้สัญชาติกลุ่มต่างๆ ได้แก่ 1. การแก้ไขปัญหาบุคคลที่ไม่มีเอกสารทะเบียนราษฎร โดยกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ได้ปรับปรุงแก้ไข พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 ให้นายทะเบียนสามารถจัดทำทะเบียนราษฎรให้กับคนไร้รัฐไร้สัญชาติได้เหมือนประชาชนไทยทั่วไป คือ 1) รับแจ้งเกิดหรือจดทะเบียนการเกิดและออกสูติบัตรให้กับคนที่เกิดในราชอาณาจักรไทยทุกคน ไม่ว่าบิดามารดาของเด็กจะเป็นคนต่างด้าวประเภทใด มีหลักฐานทะเบียนราษฎรหรือไม่ก็ตาม 2) การจัดทำทะเบียนประวัติคนไร้รัฐไร้สัญชาติตามมติคณะรัฐมนตรี และตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร (มาตรา 38 วรรคสอง) 3) การจัดทำบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทย และบัตรประจำตัวบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน
2. การแก้ไขปัญหาเรื่องสิทธิอาศัยในประเทศไทย เพื่อให้บุคคลเหล่านี้ซึ่งมีสถานะเป็นคนที่เข้าเมืองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย สามารถอาศัยอยู่ในประเทศไทยได้อย่างถูกต้อง รัฐบาลจึงได้อาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติคนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 ออกมติคณะรัฐมนตรีให้คนไร้รัฐไร้สัญชาติ สามารถอาศัยอยู่ในประเทศไทยได้โดยถูกต้อง เช่น การได้สิทธิอาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นการชั่วคราวในระหว่างรอการดำเนินการในเรื่องต่างๆ เช่น การดำเนินการให้สถานะบุคคล หรือรอการส่งกลับประเทศเดิมตามข้อตกลงระหว่างประเทศ การให้คนไร้รัฐไร้สัญชาติที่มีคุณสมบัติตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กำหนดไว้ตามมติคณะรัฐมนตรี ได้รับสถานะเป็นคนต่างด้าวเข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมาย (ขอใบสำคัญถิ่นที่อยู่)
3. การแก้ไขปัญหาเรื่องสัญชาติสำหรับบุตรของคนไร้รัฐไร้สัญชาติที่เกิดในประเทศไทย ตามพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. 2508 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2551 และ (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2555 ซึ่งสามารถดำเนินการได้หลายกรณีขึ้นอยู่กับข้อเท็จจริงเกี่ยวกับสถานะของบุคคลนั้นๆ ซึ่งเป็นตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดไว้
นอกจากนี้ยังมีการแก้ไขปัญหาสิทธิมนุษยชนที่จำเป็น นอกเหนือจากการได้รับสถานะบุคคลตามกฎหมาย ประกอบด้วยสิทธิของคนไร้รัฐไร้สัญชาติ 5 ด้าน ได้แก่ 1) ด้านการรักษาพยาบาล 2) ด้านการศึกษา 3) ด้านการประกอบอาชีพ ทำให้สามารถทำงานได้ทุกประเภท 4) ด้านการอยู่อาศัยและการเดินทาง ให้ออกนอกเขตจังหวัดได้และย้ายภูมิลำเนาได้หากจำเป็น รวมทั้ง 5) ด้านการก่อตั้งครอบครัว ทั้งจดทะเบียนสมรส และการรับบุตรบุญธรรม
ปลัดกระทรวงมหาดไทยยอมรับว่า ปัญหาและอุปสรรคของการแก้ปัญหาคนไร้รัฐ คือ เคลื่อนย้ายประชากรข้ามชาติยังมีอย่างต่อเนื่อง กฎหมายและนโยบายที่ใช้อยู่ในปัจจุบันยังไม่ครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายที่มีลักษณะเฉพาะ
จากปากคำของตัวแทนกระทรวงมหาดไทย จึงอาจจะกล่าวได้ว่า ไทยไม่ได้ล้มเหลวต่อการแก้ปัญหา แต่ก็ยังไม่ถือว่าสำเร็จ
เรื่องนี้ในมุมของ ”กาญจนา ภัทรโชค” อธิบดีกรมองค์การระหว่างประเทศ กระทรวงการต่างประเทศ ระบุว่า ในส่วนของคนไร้รัฐไร้สัญชาติ มีมาตรฐานระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง คือ อนุสัญญาเกี่ยวกับสถานะของบุคคลไร้รัฐ ปี 2497 ซึ่งจัดทำขึ้นเพื่อดูแลให้บุคคลไร้รัฐ ให้สามารถเข้าถึงสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานได้ โดยมีการกำหนดนิยามของการเป็นบุคคลไร้รัฐ ในฐานที่เป็น “บุคคลที่มิได้รับการรับรองการเป็นพลเมือง หรือบุคคลที่มีสัญชาติของรัฎฐาธิปัตย์ใดๆ” โดยอนุสัญญาจะกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำด้านสิทธิมนุษยชนที่พึงปฏิบัติต่อบุคคลไร้รัฐ ครอบคลุมถึงสิทธิทางการศึกษา การประกอบอาชีพ หรือการทำงาน และการมีที่อยู่อาศัย รวมถึงการได้รับการกำหนดอัตลักษณ์ตัวตน เอกสารในการเดินทาง และการสนับสนุนช่วยเหลือต่างๆ ณ ปัจจุบัน มีรัฐภาคีทั้งสิ้น 89 ประเทศ โดยส่วนใหญ่อยู่นอกภูมิภาคเอเชีย (ยกเว้นฟิลิปปินส์ และเกาหลีใต้) เนื่องจากเกิดขึ้นภายหลังการอพยพของกลุ่มคนในเหตุการณ์สงครามโลกครั้งที่ 2 และอนุสัญญาการลดภาวการณ์ไร้รัฐ ปี 2504 ซึ่งจัดทำขึ้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดภาวะการไร้รัฐ พร้อมกับการลดจำนวนของประชากรที่เผชิญปัญหาการไร้รัฐ โดยเป็นกรอบการปฏิบัติงานระหว่างประเทศที่ดูแลสิทธิของบุคคลทั้งปวงในการถือครองสัญชาติ อนุสัญญากำหนดให้มีกรอบกฎหมาย หรือนโยบายการกำหนดสัญชาติ (และสถานะบุคคลทางกฎหมาย) เพื่อป้องกันมิให้เกิดภาวการณ์ไร้รัฐตั้งแต่เกิด รวมถึงการดำรงชีวิตในช่วงต่างๆ โดยมีข้อบทสำคัญที่กำหนดให้เด็กได้รับสัญชาติจากประเทศที่ตนเองถือกำเนิดขึ้น ในกรณีที่เด็กนั้นๆ มิสามารถได้รับสัญชาติจากประเทศอื่นใด นอกจากนั้น ยังกำหนดมาตรการสำคัญในการป้องกันการเกิดภาวะการไร้รัฐเนื่องจากการถูกถอนสัญชาติ และการแบ่งแยกดินแดน (การเกิดประเทศใหม่) พร้อมกับกำหนดลักษณะเหตุการณ์จำเพาะที่รัฐสามารถเพิกถอนสัญชาติของบุคคลนั้นๆ โดยจะต้องมิทำให้บุคคลดังกล่าวกลายเป็นคนไร้รัฐ ณ ปัจจุบัน มีรัฐภาคีทั้งสิ้น 68 ประเทศ โดยไม่มีประเทศในภูมิภาคเอเชียที่เข้าเป็นภาคีของอนุสัญญาดังกล่าว ในขณะที่อาจจะมีความเป็นไปได้ค่อนข้างน้อยในการพิจารณาเข้าเป็นภาคี เนื่องจากมีข้อจำกัดทั้งเรื่องความพร้อมของกฎหมาย หรือมาตรการในประเทศ และยังสร้างภาระผูกพันทั้งการรายงานความคืบหน้าในการดำเนินการ
แต่ทั้งนี้ ตราสารสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ ที่ประเทศไทยเข้าร่วมเป็นภาคี มีหลายส่วนที่เกี่ยวข้องการจัดการการไร้รัฐไร้สัญชาติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในอนุสัญญาระหว่างประเทศด้านสิทธิเด็ก (CRC) ซึ่ง ณ ปัจจุบันประเทศไทยพิจารณาถอนข้อสงวนที่เกี่ยวกับสถานะบุคคล หรือการยึดหลักการเรื่องการไม่ผลักดันกลับไปสู่ภัยความตาย หรือการถูกประหัตประหาร ตามอนุสัญญาต่อต้านการทรมาน (CAT) ซึ่งสถานการณ์ ณ ปัจจุบัน ประเทศไทยมีการพัฒนาการจดทะเบียนการเกิดเป็นอย่างมาก แต่ก็ยังมีข้อท้าทายทั้งเรื่องการถือครองที่ดิน ที่ทำกิน ทรัพยากรธรรมชาติ สิทธิทางการศึกษา สิทธิในการเดินทาง หรือการเคลื่อนย้าย
“ข้อท้าทายที่เห็นสถานการณ์ของการบังคับให้พลัดที่ซึ่ง UNHCR ศึกษาไว้พบว่า มีผู้ถูกบังคับให้ออกจากพื้นที่เฉลี่ยทั่วโลกราว 20 คน/นาที ดังนั้น สถานการณ์ของผู้แสวงหาที่พักพิงในเขตเมืองจะมีมากยิ่งขึ้น เป็นกลุ่มที่เดินทางเข้าเมืองถูกต้องตามกฎหมาย และอาจจะอยู่นานกว่ากำหนด เพื่อแสวงหาช่องทางในการอยู่อาศัยในเมืองในลักษณะต่างๆ ในส่วนนี้มีความจำเป็นต้องหาแนวทางในการป้องกัน และแก้ไขปัญหา อย่าง มติคณะรัฐมนตรี วันที่ 10 มกราคม 2560 เรื่องการจัดทำกลไกการคัดกรองบุคคลก็ทำได้โดยอาจจะหาแนวทางใช้ประโยชน์จากบุคคลดังกล่าวด้วย ซึ่งตอนนี้ข้อกังวลของโลก คือ กำลังจับตามองว่า แล้วเราจะดูแล ชาวเขา ชาวเล ซึ่งไม่ได้เพิ่งอพยพ แต่เกิดและอยู่ในประเทศไทยมานานมากแล้ว ถึงจะยังไม่ได้สัญชาติตามกฎหมายแต่ที่ดิน ทำกินต้องมีให้คนกลุ่มนี้ เพราะการจำกัดที่ดิน ที่ทำกิน ก็ไม่ต่างจากการผลักดันให้เขาสิ้นหนทางอยู่อาศัย”
นอกจากทางออกของการแก้ปัญหาที่ต้องเน้นความร่วมมือระหว่างประเทศแล้ว ขยับเข้ามาให้เข้าใกล้สังคมไทยมากขึ้น “นฤมล อรุโณทัย” จาก สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ยกตัวอย่างความไร้รัฐ ไร้สัญชาติของชาวเลและมันนิในทางภาคใต้ว่า ชาวเลนั้นอยู่ในพื้นที่ประเทศไทยมานานหลายชั่วอายุคน โดยกลุ่มที่มีปัญหาสถานะมาก ๆ คือ มอแกน ซึ่งมีวิถีการเคลื่อนย้ายอพยพ และต้องเผชิญสถานการณ์การละเมิดสิทธิมนุษยชนทั้งด้านสิทธิและสถานะบุคคล การถือครองทรัพยากรธรรมชาติ การทำงานหรือประกอบอาชีพเสี่ยง การถูกหลอกในลักษณะต่างๆ การถูกทำให้ด้อยค่า (dehumanizing) ปัญหาอุปสรรคในการเข้าถึงการรักษาพยาบาลหรือบริการด้านสาธารณสุขและการสร้างเสริมสุขภาพ (ทั้งนี้ พบประวัติศาสตร์เชื่อมโยงกับสถาบันพระมหากษัตริย์ อาทิ การพระราชทานนามสกุล “กล้าทะเล”) การประสานงานระหว่างสถาบันการศึกษา และหน่วยงานอื่น ๆ เพื่อแก้ไขปัญหาสิทธิและสถานะของกลุ่มมอแกน
ในส่วนของมันนิ ซึ่งมีวิถีชีวิตโยกย้าย พบว่าสถานการณ์ ณ ปัจจุบันจากการเบียดขับของการพัฒนา การแย่งชิงการถือครองทรัพยากรทำให้เกิดความยากลำบากในการดำรงชีวิต มานิมีการเปลี่ยนแปลงทั้งการอยู่อาศัยแบบทับ (ที่พักชั่วคราว) กระท่อม (การย้ายตามฤดูกาล) หรือพื้นที่ถาวร ซึ่งมีความสัมพันธ์/การติดต่อสื่อสารกัน ในส่วนของสัญชาติหรือสถานะบุคคลยังมีหลายกลุ่มที่ประสบปัญหา
“เท่าที่ฟังสถานการณ์ของยุโรป คือ การช่วยเหลือคนไร้รัฐ ไร้สัญชาติของเขานั้นเน้นที่กลุ่มอพยพและร่วมกันในนามของสหภาพ ซึ่งไม่ได้แบกรับลำพังประเทศใดประเทศหนึ่ง อย่างออสเตรีย เยอรมนี ฝรั่งเศส การเข้ามาของผู้อพยพเขาดูแลได้ ซึ่งประเทศฝั่งนี้อาจจะมีชนกลุ่มน้อยไม่มากเท่าประเทศไทย ดังนั้นกรณีของไทย เราต้องมาคิดว่าทำไมปัญหาชาวเลแก้มา 10 กว่า ปีแล้วยังเหมือนเดิม ทั้งที่ข้อมูลพร้อมแล้ว หลายอย่างพร้อมแล้ว แต่สิทธิที่ดิน ถือครองไม่มี ทั้งที่หลักฐานพิสูจน์การตั้งถิ่นฐานและการเคลื่อนที่ในทะเลไทยก็มีมานาน ดังนั้นอาจจะต้องมามองว่าถึงเวลาหรือยังที่เราจะให้สัญชาติเขาแล้วให้สิทธิเขาดำรงชีวิตแบบเดิมของเขา โดยไม่บังคับให้เขามีสัญชาติและใช้ชีวิตแบบคนเมืองมากไป ซึ่งตรงนี้ต้องหาทางออก แต่ตอนนี้บางที่ไม่มีแม้สิทธิจะสร้างบ้าน ออกเรือ ซึ่งหากเปรียบเทียบกับทางแสกนดิเนเวียร์แล้ว ประเทศทางนั้น อย่างนอร์เวย์ เขาไปไกลจนถึงขั้นให้สิทธิชนเผ่าออกกฎดูแลตัวเองแล้ว ปกครองตัวเองและมีการจัดการทรัพยากรที่ลงตัว”
“สันติพงษ์ มูลฟอง” ประธานมูลนิธิเครือข่ายสถานะบุคคล กล่าวว่าปัจจุบัน ประเทศไทยมีข้อเสนอมากมายรวมทั้งมีนโยบายและกฎหมายที่เป็นประโยชน์หลายอย่าง แต่ในทางปฏิบัติการ และในระดับการตัดสินใจนั้นยังเป็นปัญหา เช่น เจ้าหน้าที่ไม่ดำเนินการให้ มีทั้งแบบอ้างคำสั่งผู้บริหารระดับสูง อ้างอยากเห็นหนังสือสั่งการบ้าง แต่บางคนไม่ทำอาจจะเพราะไม่เข้าใจหลักการ หลายครั้งเราจึงมักเห็นการทำงานนั้นล้มเหลว แม้ว่ามีกฎหมายพร้อม นโยบายดีก็ตาม ทางหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจึงต้องเร่งจัดอบรมหรือดูแลเจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติการด้วย อย่างกรณี เด็กรหัส G หรือ เด็กและเยาวชนที่อยู่ในสถานศึกษา และไม่มีเอกสารพิสูจน์ตัวบุคคล ตอนนี้ทางองค์กรฯ สำรวจพบตัวเลขกว่า 90,000 ราย ยังประสบปัญหาการพัฒนาสถานะบุคคลตามกฎหมายไทย ทั้งที่มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมาย เรื่องพิจารณาสิทธิในสัญชาติตามหลักดินแดน (มาตรา 7 ทวิ) มาใช้นานแล้ว แต่การขอพัฒนาสถานะไปสู่การได้รับสัญชาติยังยาก
การสะท้อนสถานการณ์ และอุปสรรคของการแก้ไขปัญหาคนไร้รัฐ ไร้สัญชาติในประเทศไทย ช่วยให้เห็นช่องโหว่การใช้กฎหมายและนโยบายต่างๆได้ก็จริง แต่ประเทศไทยยังอยู่ในยุคการปกครองที่แฝงด้วยอำนาจหลายอย่าง เช่น อำนาจทุน อำนาจรัฐ และบางครั้งอำนาจทั้งสองประการนำมาสู่การเอารัฐ เอาเปรียบคนไร้รัฐ ไร้สัญชาติได้ง่าย เช่น กรณีการจำหน่ายบัตรในชนกลุ่มน้อย กรณีการปล่อยให้เอกชนโกงหรือรุกที่ดินชาวเล และที่ดินสาธารณะโดยที่อำนาจทางกฎหมายไม่สามารถเอาผิดได้ เป็นต้น ดังนั้นก่อนการอุดช่องโหว่ของปัญหาไทยอาจจะต้องมองที่การปฏิวัติอำนาจให้อยู่ในขอบเขตเสียก่อน
