อริศรา เหล็กคำ
อาจารย์ประจำสำนักวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง
ท่ามกลางข้อกังวลเกี่ยวกับการปนเปื้อนของสารหนูและโลหะหนักในแม่น้ำกก แม่น้ำสาย และแม่น้ำรวก ตลอดช่วงปี 2568–2569 ความสนใจของสังคมไทยส่วนใหญ่มุ่งไปที่กิจกรรมเหมืองแร่ในพื้นที่ต้นน้ำของเมียนมา ขณะเดียวกัน รายงานจากหลายแหล่งชี้ให้เห็นการขยายตัวของเหมืองแรร์เอิร์ธในเมียนมาและความเชื่อมโยงกับห่วงโซ่อุปทานของจีน ซึ่งครองสัดส่วนการผลิตแร่หายากของโลกมากกว่าร้อยละ 60–70 และกำลังการแปรรูปและถลุงเกือบร้อยละ 90 ส่งผลให้จีนเป็นศูนย์กลางของห่วงโซ่อุปทานแรร์เอิร์ธโลก
ในบริบทดังกล่าว คำถามสำคัญจึงไม่ได้อยู่เพียงว่ามลพิษข้ามพรมแดนเกิดจากแหล่งใด หากแต่อยู่ที่ว่า เมื่อห่วงโซ่อุปทาน การลงทุน เทคโนโลยี และตลาดปลายทางมีความเชื่อมโยงกับจีนแล้ว จีนจะใช้กฎหมายของตนเองในการกำกับดูแลกิจกรรมเหล่านี้อย่างไร
จีนได้พัฒนากรอบกฎหมายเกี่ยวกับแรร์เอิร์ธและการลงทุนในต่างประเทศอย่างต่อเนื่อง เริ่มจากการปรับปรุง “บัญชีรายชื่อเทคโนโลยีที่ห้ามและจำกัดการส่งออกของจีน” ในปี 2566 ซึ่งกำหนดให้เทคโนโลยีการสกัด การแยก และการแปรรูปแร่หายากหลายประเภทอยู่ภายใต้การควบคุมอย่างเข้มงวดและต้องได้รับอนุญาตก่อน ทั้งนี้บัญชีดังกล่าวเป็นเครื่องมือภายใต้กฎหมายควบคุมการส่งออกและระบอบการออกใบอนุญาตส่งออกของจีน ซึ่งกำหนดให้ผู้ส่งออกต้องเปิดเผยผู้ใช้ปลายทางและวัตถุประสงค์การใช้งาน รวมทั้งให้อำนาจรัฐในการปฏิเสธหรือเพิกถอนใบอนุญาต หากเห็นว่าการส่งออกนั้นอาจกระทบต่อความมั่นคงของชาติหรือผลประโยชน์สาธารณะ
กล่าวอีกนัยหนึ่งการที่เทคโนโลยีแรร์เอิร์ธบางประเภทถูกบรรจุอยู่ในบัญชีนี้ ทำให้รัฐจีนมีฐานกฎหมายในการควบคุมไม่ให้บริษัทจีนถ่ายโอนเทคโนโลยีเหล่านี้ไปใช้ในโครงการเหมืองหรือโรงแปรรูปในต่างประเทศโดยปราศจากการกลั่นกรองของหน่วยงานรัฐ ดังนั้น ในกรณีเหมืองแรร์เอิร์ธที่ตรวจสอบไม่ได้ในเมียนมา หากมีการใช้เทคโนโลยีที่อยู่ในบัญชีดังกล่าวผ่านการมีส่วนร่วมของบริษัทจีน ก็ย่อมมีคำถามว่าการถ่ายโอนเทคโนโลยีเหล่านั้นสอดคล้องกับกฎหมายควบคุมการส่งออกของจีนหรือไม่ และเหตุใดกลไกการอนุญาตและการกำกับดูแลของรัฐจีนจึงยังไม่ถูกนำมาใช้ตรวจสอบกรณีเหล่านี้อย่างเป็นระบบ
ประเด็นนี้เองที่ทำให้กรณีเหมืองแรร์เอิร์ธในเมียนมากลายเป็นบททดสอบว่ารัฐบาลจีนพร้อมจะบังคับใช้กฎหมายควบคุมการส่งออกกับบริษัทของตนเองในต่างประเทศจริงเพียงใด ไม่ใช่เพียงใช้เป็นเครื่องมือทางการทูตกับประเทศคู่แข่งเท่านั้น
ต่อมาในปี 2567 จีนได้ประกาศใช้ “ข้อบังคับว่าด้วยการบริหารจัดการแร่หายาก” ซึ่งเป็นกฎหมายเฉพาะฉบับแรกที่กำกับดูแลอุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธทั้งห่วงโซ่อุปทาน ตั้งแต่การทำเหมือง การถลุงแยก การซื้อขาย การหมุนเวียน และการสำรองทรัพยากร ข้อบังคับฉบับนี้กำหนดให้แรร์เอิร์ธเป็นทรัพยากรที่รัฐต้องบริหารจัดการแบบรวมศูนย์ ทั้งการกำหนดโควตาการผลิต การออกใบอนุญาตเหมือง การควบคุมคุณภาพสิ่งแวดล้อมในพื้นที่ผลิต และการติดตามตรวจสอบเส้นทางการไหลของสินแร่ตลอดวงจร ตั้งแต่ต้นน้ำไปจนถึงปลายน้ำทางอุตสาหกรรม
นอกจากนี้ยังระบุบทลงโทษต่อการทำเหมืองผิดกฎหมาย การลักลอบซื้อขาย หรือการฝ่าฝืนมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมไว้ค่อนข้างเข้มงวด ตั้งแต่การสั่งระงับกิจการ ปรับเงิน ไปจนถึงการดำเนินคดีทางอาญาในบางกรณีข้อบังคับนี้สะท้อนว่าจีนมองแรร์เอิร์ธไม่ใช่เพียงสินค้าโภคภัณฑ์ธรรมดา แต่เป็นทรัพยากรเชิงยุทธศาสตร์ที่รัฐต้องควบคุมทั้งปริมาณ การกระจุกตัวของสิทธิ์การทำเหมือง และมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อม–สังคมของการผลิตอย่างใกล้ชิด
ทว่าความย้อนแย้งกลับปรากฏชัดเจน เมื่อจีนใช้กฎหมายกวาดล้างเหมืองผิดกฎหมายและคุมเข้มสิ่งแวดล้อมภายในประเทศ แต่ในขณะเดียวกันกลับมีข้อบ่งชี้ว่า นักลงทุนจีนจำนวนหนึ่งได้ย้ายฐานการผลิตไปยังเมียนมาที่มีกฎเกณฑ์หลวมกว่า และปล่อยให้การทำเหมืองที่ไร้การควบคุมสร้างต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมให้กับชุมชนริมลุ่มน้ำในประเทศท้ายน้ำ
ช่องโหว่ของการ “ผลักภาระมลพิษ” ออกนอกพรมแดนนี้ กำลังจะถูกทดสอบอีกครั้งด้วยก้าวล่าสุดทางกฎหมายของจีน นั่นคือการประกาศใช้ “ระเบียบว่าด้วยการลงทุนในต่างประเทศ ซึ่งจะมีผลบังคับใช้ในวันที่ 1 กรกฎาคม 2569 โดยถือเป็นกฎหมายสำคัญที่กำหนดกรอบการกำกับดูแลการลงทุนของนักลงทุนจีนในต่างประเทศอย่างเป็นระบบ ไม่เพียงกำหนดขั้นตอนการอนุมัติและการจดทะเบียนเท่านั้น แต่ยังวาง “มาตรฐานพฤติกรรม” และ “เครื่องมือบังคับใช้” ที่รัฐจีนสามารถใช้ควบคุมและลงโทษนักลงทุนของตนในกรณีที่การลงทุนดังกล่าวสร้างความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม สังคม หรือความมั่นคงของชาติ
“มาตรา 5 กำหนดให้นักลงทุนจีนที่ดำเนินธุรกิจในต่างประเทศต้องปฏิบัติตามกฎหมายและธรรมเนียมปฏิบัติระหว่างประเทศ เคารพขนบธรรมเนียมและประเพณีวัฒนธรรมท้องถิ่น ปฏิบัติตามจริยธรรมทางธุรกิจ ดำเนินการโดยสุจริต แข่งขันอย่างเป็นธรรม รับผิดชอบต่อสังคม และรักษาภาพลักษณ์ของชาติ จะต้องไม่ขัดขวางความสงบเรียบร้อยของการแข่งขันในตลาด ไม่ทำลายสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศ ไม่ละเมิดสิทธิและผลประโยชน์อันชอบธรรมของลูกจ้าง และต้องไม่เป็นภัยต่อความมั่นคงของชาติจีน หรือสร้างความเสียหายต่อผลประโยชน์ของชาติและผลประโยชน์สาธารณะ”
มาตรานี้จึงทำให้ชัดเจนว่า ในสายตาของรัฐจีน การลงทุนในต่างประเทศไม่ใช่เพียงเรื่องผลกำไรของภาคเอกชน หากแต่เป็นกิจกรรมที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายและธรรมเนียมปฏิบัติระหว่างประเทศ รวมถึงรับผิดชอบต่อสังคม สิ่งแวดล้อม และภาพลักษณ์ของประเทศด้วย ดังนั้น เมื่อมีข้อกล่าวหาว่ากิจกรรมเหมืองแร่ในเมียนมาซึ่งเชื่อมโยงกับทุน เทคโนโลยี หรือห่วงโซ่อุปทานของจีน อาจเป็นสาเหตุของการปนเปื้อนสารหนูและโลหะหนักที่ส่งผลกระทบต่อประชาชนปลายน้ำในประเทศไทย รัฐบาลจีนจึงไม่สามารถเพิกเฉยได้ แต่มีหน้าที่ต้องใช้ฐานกฎหมายฉบับนี้ดำเนินมาตรการเชิงรุกเพื่อตรวจสอบการกระทำของนักลงทุนจีนในเมียนมาอย่างเร่งด่วน
“มาตรา 13 ห้ามมิให้ใช้การลงทุนในต่างประเทศเป็นช่องทางในการส่งออกหรือใช้สินค้า เทคโนโลยี บริการ หรือข้อมูลที่รัฐห้ามส่งออก หรือส่งออกและใช้สินค้า เทคโนโลยี บริการ หรือข้อมูลที่เกี่ยวข้องซึ่งรัฐจำกัดการส่งออกโดยไม่ได้รับอนุญาต รวมทั้งห้ามถ่ายโอนสินค้า เทคโนโลยี บริการ หรือข้อมูลที่รัฐห้ามหรือจำกัดการส่งออกไปยังประเทศอื่น ผ่านการส่งบุคลากรด้านเทคนิค การให้คำแนะนำทางเทคนิค หรือการฝึกอบรมข้ามพรมแดน”
ข้อห้ามนี้มีนัยสำคัญต่ออุตสาหกรรมแรร์เอิร์ธอย่างยิ่ง เนื่องจากเทคโนโลยีการสกัดและการแปรรูปแร่หายากหลายประเภทถูกบรรจุอยู่ในบัญชีเทคโนโลยีที่ห้ามและจำกัดการส่งออกของจีน ในทางปฏิบัติ การทำเหมืองแรร์เอิร์ธในเมียนมามักอาศัยองค์ความรู้และผู้เชี่ยวชาญจากฝั่งจีนข้ามไปวางระบบการสกัดแร่ (เช่น กระบวนการชะล้างในพื้นที่ หรือ In-situ Leaching) ดังนั้น หากนักลงทุนจีนใช้ช่องทางการลงทุนเพื่อส่งวิศวกรหรือช่างเทคนิคข้ามแดนไปถ่ายทอดเทคโนโลยีเหล่านี้ในเหมืองเมียนมาโดยไม่ผ่านระบบอนุญาต ย่อมเข้าข่ายละเมิดทั้งกฎหมายควบคุมการส่งออกและระเบียบการลงทุนในต่างประเทศของจีนพร้อมกัน
นอกจากนี้มาตรา 15 รัฐบาลจีนได้สร้างเครื่องมือทางกฎหมายที่ให้อำนาจตนเองในการเปิด “กระบวนการตรวจสอบความมั่นคงของการลงทุน” ต่อโครงการในต่างประเทศของบริษัทจีนได้ด้วยตนเองในทันที หากประเมินว่ากิจกรรมนั้นเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์เชิงยุทธศาสตร์
เมื่อพิจารณาประกอบกับข้อเท็จจริงที่ว่า แรร์เอิร์ธและเทคโนโลยีการสกัดแร่ถูกจัดให้เป็นทรัพยากรเชิงยุทธศาสตร์และเทคโนโลยีควบคุมของจีน รัฐบาลปักกิ่งจึงมีความชอบธรรมโดยสมบูรณ์ตามกฎหมายฉบับนี้ ที่จะใช้อำนาจรัฐเข้าไปตรวจสอบเส้นทางการเงิน การลงทุน และการถ่ายโอนเทคโนโลยีของบริษัทจีนที่พัวพันกับเหมืองในเมียนมา เพื่อประเมินว่ากิจกรรมที่ไร้การควบคุมเหล่านั้น กำลังสร้างความสุ่มเสี่ยงต่อความมั่นคงทางยุทธศาสตร์ของห่วงโซ่อุปทานจีนหรือไม่
ขณะที่กฎหมายกำหนดบทลงโทษสำหรับการลงทุนในกิจกรรมที่รัฐห้าม หรือการฝ่าฝืนขั้นตอนการอนุมัติและการจดทะเบียน ตั้งแต่การสั่งให้แก้ไข ริบรายได้ที่ได้มาโดยมิชอบ การเพิกถอนโครงการ บังคับให้จำหน่ายหุ้นหรือสินทรัพย์ ไปจนถึงการห้ามนักลงทุนรายนั้นดำเนินกิจกรรมการลงทุนในต่างประเทศเป็นการชั่วคราวเป็นระยะเวลา 1–3 ปี บทบัญญัติเหล่านี้ทำให้เห็นชัดว่า หากการลงทุนของบริษัทจีนในเหมืองแรร์เอิร์ธในเมียนมาฝ่าฝืนกฎหมายหรือนโยบายของจีนเอง รัฐบาลจีนก็มีทั้งฐานกฎหมายและเครื่องมือบังคับใช้เพียงพอที่จะดำเนินการแก้ไขและลงโทษได้ ไม่ใช่เพียง “ออกแถลงการณ์แสดงความกังวล” เท่านั้น
ปัจจุบันมีข้อเท็จจริงเบื้องต้นที่สะท้อนถึงการขยายตัวของเหมืองแรร์เอิร์ธที่ไร้การควบคุมในเมียนมา การเชื่อมโยงกับห่วงโซ่อุปทานของจีน และผลกระทบต่อชุมชนปลายน้ำในไทย ซึ่งข้อเท็จจริงเหล่านี้เพียงพอที่จะ “โยนโจทย์กลับไปที่ปักกิ่ง” เพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลจีนใช้กฎหมายของตนเองตรวจสอบประเด็นต่อไปนี้
- มีบริษัทจีนใดกำลังลงทุนหรือถือหุ้นในเหมืองแรร์เอิร์ธพื้นที่ต้นน้ำของเมียนมาหรือไม่
- มีการใช้ช่องทางการลงทุนเพื่อลักลอบถ่ายโอนเทคโนโลยีสกัดและแปรรูปแร่ที่ถูกจำกัดการส่งออก (ตามมาตรา 13) โดยไม่ได้รับอนุญาตหรือไม่
- กิจกรรมเหมืองดังกล่าวละเมิดข้อกำหนด ‘ห้ามทำลายสิ่งแวดล้อมและระบบนิเวศ’ ตลอดจนความรับผิดชอบต่อสังคม (ตามมาตรา 5) หรือไม่
หากคำตอบคือ “มี” รัฐบาลจีนก็มีฐานกฎหมายชัดเจนในการสั่งหยุดกิจกรรมการลงทุนเหล่านั้น สั่งจำหน่ายสินทรัพย์ และลงโทษผู้ที่เกี่ยวข้อง หากคำตอบคือ “ไม่มี” จีนก็ยังควรแสดงให้เห็นว่าได้ใช้กลไกตรวจสอบอย่างจริงจังและมีระบบ เพื่อให้ประชาชนในภูมิภาค
มั่นใจว่า แรร์เอิร์ธที่ออกจากเมียนมาสู่จีนไม่ได้ปนเปื้อนมลพิษและการละเมิดสิทธิของคนท้องถิ่นและประเทศท้ายน้ำ ในแง่นี้ ลุ่มน้ำกก สาย และรวก จึงไม่ได้เป็นเพียงพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบจากกิจกรรมเหมืองแร่เท่านั้น หากยังเป็น “เวทีพิสูจน์” ว่ากฎหมายใหม่ของจีนจะสามารถขยายความรับผิดชอบด้านสิ่งแวดล้อมและธรรมาภิบาลไปสู่การลงทุนของตนนอกพรมแดนได้จริงเพียงใดในทางปฏิบัติ