ดร. กนกวรรณ มะโนรมย์
ศูนย์วิจัยสังคมอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี
เหตุใดธนาคารโลก (World Bank) จึงช่วยสนับสนุนเงินทุนสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ในประเทศกำลังพัฒนาทั่วโลก? คำตอบที่ได้ยินบ่อยคือเพื่อผลิตไฟฟ้า ประเทศต้องใช้ไฟฟ้าในบ้าน สถานที่ต่างๆ ห้างร้าน โรงงานอุตสาหกรรม ภาคบริการ และอื่นๆ ทำให้รัฐบาลจะมีรายได้จากการขายไฟฟ้าแล้วนำมาพัฒนาประเทศ ลดความยากจน และยิ่งปัจจุบันไฟฟ้าพลังน้ำถูกเสนอว่าเป็นพลังงานที่ปล่อยคาร์บอนน้อยกว่าแหล่งอื่นๆ เหตุผลเหล่านี้ทำให้หลายฝ่ายเห็นว่าควรพิจารณาสร้างเขื่อนต่อไป
แต่มีต้นทุนอีกด้านที่มองเห็นได้ยาก นั่นคือเขื่อนได้ขวางทางเดินของปลา ทำให้ปลาลดลงและหายไป รายได้จากปลาหายไป คนที่หาอยู่หากินกับแม่น้ำต้องปรับตัวเองด้วยความยากลำบากเพื่อเลี้ยงชีพ รวมทั้งเรียกร้องให้รัฐยอมรับสิ่งที่พวกเขาสูญเสียไปมากกว่าหลายทศวรรษ ในขณะที่กำไรจากการสร้างเขื่อนได้รับอย่างมั่นคงต่อเนื่องมายาวนาน แต่การสูญเสียวิถีชีวิตของชุมชนกลับไม่ถูกนับอย่างจริงจังเหมือนกับนับจำนวนเมกกะวัตน์ที่ได้จากการผลิตไฟขาย
นี่คือเรื่องของเขื่อนปากมูลในจังหวัดอุบลราชธานี ซึ่งธนาคารโลกช่วยสนับสนุนเงินทุนให้เกิดโครงการ เขื่อนปากมูลสร้างเสร็จในปี 2537 โดยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย หรือ กฟผ. กว่าสามสิบปีต่อมา ชาวบ้านยังเรียกร้องเรื่องการชดเชยจากการสูญเสียอาชีพจากการหาปลา การเปิดประตูเขื่อน และค่าชดเชยที่เป็นธรรมต่ออาชีพที่ได้รับผลกระทบ (1,4)
การอยู่กับเขื่อนยาวนานโดยไม่เป็นธรรม …ไม่ควรเป็นเรื่องปกติในสังคมอีกต่อไป
แม้ว่าหลังสร้างเขื่อนปากมูลและเขื่อนอื่นๆ ธนาคารโลกได้ปรับนโยบายหลายอย่าง โดยให้ความสำคัญกับความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมมากขึ้น และจัดให้มีช่องทางร้องเรียนสำหรับผู้ได้รับผลกระทบ (10) ซึ่งอาจถือเป็นความก้าวหน้าได้ก็จริง โดยธนาคารโลกบอกว่าได้เรียนรู้จากปากมูลแล้ว แต่คำถามคือบทเรียนดังกล่าวมีความหมายอย่างไรต่อชาวบ้านที่ยังใช้ชีวิตอยู่กับผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงแม่น้ำมูลมายาวนานเช่นนี้? (6,7)
เขื่อนปากมูลถูกวางแผนให้ผลิตไฟฟ้ารองรับการเติบโตของประเทศ เขื่อนตั้งอยู่ใกล้จุดที่แม่น้ำมูลไหลลงแม่น้ำโขง ตำแหน่งนี้สำคัญเพราะปลาเคลื่อนย้ายระหว่างแม่น้ำทั้งสองสาย คนริมมูลพึ่งพาปลาเหล่านี้เป็นอาหาร รายได้ และส่วนหนึ่งของวิถีชีวิตมาหลายชั่วคน (3) เมื่อเขื่อนขวางทางปลา ผลกระทบไม่ได้หยุดอยู่แค่บริเวณเขื่อน คนหาปลาทั้งลุ่มน้ำจับปลาได้ยากขึ้น กิจกรรมริมฝั่งน้ำเปลี่ยนไป ครอบครัวต้องหาทางทำมาหากินใหม่ ชาวประมงเรียกร้องให้เปิดประตูเขื่อนถาวรหรือนานขึ้นมากกว่า 4 เดือน หรือไม่ก็ชดเชยเป็นที่ดินให้กับชาวบ้านครัวเรือนละ 15 ไร่ (10)
ปากมูลเป็นที่รู้จักไปทั่วโลก เพราะชาวบ้านไม่ยอมให้คนมองผลกระทบเหล่านี้ว่าเป็นเรื่องเล็กน้อยหรือเกิดขึ้นเพียงชั่วคราว พวกเขาประท้วง เจรจา และแบ่งปันความรู้เรื่องแม่น้ำมายาวนาน ต่อมาคณะกรรมาธิการเขื่อนโลกศึกษาเขื่อนปากมูลและเขื่อน อื่น ๆ อีก 6 แห่งทั่วโลก เพื่อทบทวนปัญหาเขื่อนขนาดใหญ่ในหลายประเทศ งานดังกล่าวตั้งคำถามต่อธนาคารโลก รัฐบาลและผู้เป็นเจ้าของเขื่อนว่า ใครได้ประโยชน์ ใครจ่ายต้นทุน และผู้ได้รับผลกระทบมีสิทธิร่วมตัดสินใจอย่างแท้จริงก่อนเริ่มโครงการหรือไม่? (10,11)
คำถามเหล่ามีความสำคัญมาก มากกว่า 30 ปีมาแล้ว ในขณะที่เขื่อนผลิตไฟฟ้าได้กำไร แต่ชาวบ้านกลับต้องอยู่กับสูญเสียรายได้จากการหาปลาอย่างถาวร การสูญเสียวิถีชีวิต ความรู้และวัฒนธรรมการหาปลาและพิธีกรรมที่เชื่อมโยงกับแม่น้ำมูล ความขัดแย้งระหว่างสองด้านนี้สะท้อนปัญหาความไม่เป็นธรรมกับชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากเขื่อนที่สนับสนุนโดยธนาคารโลก
ไม่เฉพาะเขื่อนปากมูล ยังมีงานวิจัยเรื่องเขื่อนในพื้นที่อื่น ๆ ที่ช่วยให้เห็นว่าทำไมต้องมองผลกระทบให้กว้างขึ้น ผู้คนท้ายน้ำมักถูกมองข้ามเมื่อโครงการสนใจแต่ตัวเขื่อนและอ่างเก็บน้ำ เช่น ในลาว ผู้คนท้ายน้ำของเขื่อนน้ำเทิน 2 ซึ่งธนาคารโลกสนับสนุน ต้องเผชิญความเปลี่ยนแปลงของแม่น้ำเซบั้งไฟ กรณีนี้เตือนเราว่าผลกระทบของเขื่อนเดินทางไปตามสายน้ำ และบางอย่างเพิ่งเห็นชัดหลังสร้างเขื่อนแล้ว (13)
ชาวบ้านปากมูลพยายามปรับตัวอย่างมาก ต่อสู้ เคลื่อนไหว คัดค้าน เขื่อนมาโดยตลอด ในด้านวิถีชีวิต ชาวบางคนยังหาปลาเมื่อมีโอกาสในช่วงเปิดประตูเขื่อนสี่เดือนในฤดูฝน ซึ่งจริงแล้วการเปิดประตูเขื่อนแทบไม่ตรงกับการอพยพของปลาจากแม่น้ำโขงมายังแม้น้ำมูล ชาวบ้านหลายคนทำเกษตร ค้าขาย หรือไปรับจ้างที่อื่น หลายครัวเรือนทำงานหลายอย่างควบคู่กับการหาปลา เมื่อปลาลดลงหรือชนิดปลาเปลี่ยนไป แม้ความพยายามเหล่านี้แสดงถึงความสามารถในการเอาตัวรอด แต่การปรับตัวเหล่านี้ไม่ได้สร้างความยั่งยืนในการดำรงชีพของชุมชน
เงินและหรือที่ดินชดเชยไม่อาจซื้อคืนความสมบูรณ์ของนิเวศแม่น้ำและความมั่นคงของชีวิตได้
การชดเชยอย่างเป็นธรรมเป็นเรื่องจำเป็นยิ่ง ชาวปากมูลต้องใช้แรงกายแรงใจและเวลามหาศาลและช่วยกันมาสองช่วงอายุคนในการเรียกร้องค่าชดเชย ชาวบ้านต้องเข้าประชุม รวบรวมเอกสาร เดินทาง รอคอย และเล่าเรื่องเดิมซ้ำๆอีกในทุกๆครั้งที่มีการประชุมเพื่อเปิดประตูเขื่อนในแต่ละปีและการชดเชยการสูญเสียอาชีพประมงถาวร ซึ่งแต่ละครั้งที่ออกมาเรียกร้องนั้น ชาวบ้านต้องเสียรายได้ในแต่ละวัน ยิ่งยืดเยื้อไปออกไปหลาย ๆ ปี เท่าใด การสูญเสียยิ่งมีมากขึ้นกับชาวบ้านมากเท่านันทั้งทางกายและจิตใจ (
อีกทั้งการรอคอยที่จะได้รับการชดเชยที่เป็นธรรม ก็กลายเป็นภาระอีกอย่างที่เพิ่มจากความสูญเสียอีกด้วย
แน่นอนว่า เงินชดเชยและหรือการจัดหารที่ดินชดเชยไม่สามารถนำทุกอย่างกลับคืนมาได้ ไม่อาจคืนปีที่ไม่ได้หาปลา หรือรับประกันว่าเด็กจะได้เรียนรู้เรื่องแม่น้ำจากปู่ย่าตายาย แต่นั่นไม่ได้ทำให้ค่าชดเชยสำคัญน้อยลง การชดเชยที่เป็นธรรมควรเดินคู่กับการฟื้นฟูแม่น้ำ และการให้ผู้ได้รับผลกระทบมีส่วนร่วมจัดการแม่น้ำอย่างแท้จริง (12)
ถ้างั้น….ธนาคารโลกได้เรียนรู้อะไร?
ธนาคารโลก โดยคณะกรรมาธิการเขื่อนโลก (World Commission on Dam) ได้พยายามปรับเปลี่ยนแนวทางรับมือความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมหลังให้ทุนสร้างเขื่อน ได้เสนอแนวทางและมาตรการคุ้มครองและช่องทางร้องเรียนมากขึ้นเพื่อนำไปใช้ในระดับนานาชาติ ยังช่วยเปลี่ยนการถกเถียงระหว่างประเทศว่า เราควรมีระบบประเมินเขื่อนอย่างไร ครอบคลุมประเด็นหลักอะไร และใครควรมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ (11)
ผู้เขียนเห็นว่าแนวคำถามเหล่านี้มีความสำคัญมาก แต่ยังมีข้อจำกัดอยู่มากมายเช่นกันเพราะ ยังมีคำถามสำคัญที่ยังไม่ชัดเจน นั่นคือ ธนาคารโลกได้ให้ความสำคัญกับต้นทุนทางสังคมและสิ่งแวดล้อมเพียงพอแล้วหรือไม่อย่างไร ทำไมผู้คนยังคงถกเถียงกันในเรื่องนี้โดยยังไม่ใช่ข้อยุติ เช่น ยังมีคำถามที่เขื่อนปากมูลที่ยังไม่มีคำตอบจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องว่าเราจะรู้ได้อย่างไรว่าการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยที่เป็นเจ้าของเขื่อนปากมูลและรัฐบาลหลายชุดที่ผ่านมามากกว่า 30 ปีได้พยายามแก้ไขปัญหานี้เพียงพอแล้วเพราะผู้ได้รับผลกระทบจากเขื่อนนี้ยังต้องอยู่กับความสูญเสียและรอคอยการชดเชยและการฟื้นฟูเยียวยาที่เป็นธรรมมายาวนานเช่นนี้
แม้ว่าธนาคารโลกได้พยายามแสดงให้เห็นว่าเขื่อนรุ่นหลังสามารถวางแผนได้รอบคอบกว่าเดิม การสนับสนุนเขื่อนน้ำเทิน 2 ในลาวผูกกับเป้าหมายลดความยากจน มาตรการสิ่งแวดล้อม และการติดตามผล แต่มีงานวิจัยที่ตั้งคำถามว่าการมีส่วนร่วมเกิดขึ้นจริงเพียงใด และศึกษาผลกระทบท้ายน้ำได้ทำเต็มที่หรือไม่ กรณีนี้ เราต้องมีการถูกตรวจสอบจากสิ่งที่เกิดขึ้นจริงหลังเขื่อนเริ่มเดินเครื่อง (12)
เราควรต้องระบุความรับผิดชอบว่าใครต้องรับผิดชอบต่อปัญหาที่เกิดจากการสร้างเขื่อนให้ตรงกับข้อเท็จจริงด้วย จริงอยู่แม้ธนาคารโลกให้เงินมาสร้างเขื่อน และ หมดสัญญากันไปแล้วกับเจ้าของเขื่อน ก็มิได้หมายความว่าธนาคารโลกจะไม่ต้องรับผิดชอบ
เขื่อนปากมูล: บททดสอบที่ธนาคารโลกต้องจดจำตลอดไป
คณะกรรมาธิการเขื่อนโลกเผยแพร่ข้อเสนอแนะในปี 2543 ว่าด้วยการสร้างเขื่อนที่มองมิติสังคมและสิ่งแวดล้อมมากขึ้นโดยระบุว่าก่อนสร้างเขื่อนต้องพิจารณาทางเลือกอื่นอย่างจริงจัง ให้ผู้ได้รับผลกระทบมีส่วนร่วมตัดสินใจ คำนึงถึงสิทธิประชาชน และประเมินทั้งประโยชน์กับความเสียหายต่อคนและธรรมชาติให้มากมายพอกัน หากสร้างเขื่อนแล้ว ต้องติดตามผลระยะยาวและแก้ไขความเสียหายอย่างเป็นธรรมและต่อเนื่อง (9)
ข้อเสนอนี้ก็ผ่านมา 26 ปีแล้ว ประเด็นที่ธนาคารโลกควรต้องย้ำตนเองคือการเปรียบเทียบกับพลังงานแสงอาทิตย์ พลังงานลม ระบบกักเก็บไฟฟ้า การปรับปรุงโครงข่ายไฟฟ้า และวิธีลดการใช้พลังงานที่สูญเปล่า การเปรียบเทียบต้องนับต้นทุนระยะยาวต่อปลา อาชีพ และวัฒนธรรมด้วย หากพลังงานทางเลือกหลายชนิดร่วมกันตอบความต้องการได้โดยสร้างความเสียหายน้อยกว่า ธนาคารโลกก็ควรให้ทุนทางเลือกนั้น
แต่หากยังเลือกที่จะสร้างเขื่อน ชุมชนที่ได้รับผลกระทบต้องร่วมกำหนดว่าจะติดตามการสร้างนี้ ต้องมีการประเมินอย่างอิสระต้องดำเนินต่อหลังสร้างเขื่อน และเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ และต้องนำไปสู่การฟื้นฟู การชดเชยอย่างเป็นธรรมเมื่อพบความเสียหาย โดยต้องกันเงินไว้สำหรับมาตรการเหล่านี้ตั้งแต่ก่อนเริ่มก่อสร้าง หน่วยงานที่เกี่ยวข้องต้องเร่งทำงานร่วมกับรัฐและหน่วยงานเจ้าของเขื่อนเพื่อเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรม ไม่ปล่อยให้ชุมชนต้องต่อสู้เพียงลำพังเป็นเวลาเนิ่นนานกว่าจะมีผู้รับฟังและยอมรับความสูญเสียที่เกิดขึ้น
——–
หมายเหตุ-ประเทศไทยจะเป็นเจ้าภาพจัดการการประชุมประจำปีสภาผู้ว่าการกองทุนการเงินระหว่างประเทศและกลุ่มธนาคารโลก ปี 2569 (2026 IMF–World Bank Group Annual Meetings) ระหว่างวันที่ 12–18 ตุลาคม 2569 ณ ศูนย์การประชุมแห่งชาติสิริกิติ์ กทม. ซึ่งขณะนี้เครือข่ายภาคประชาชนหลายองค์กรได้เตรียมจัดกิจกรรมแสดงออกเพื่อสะท้อนให้เห็นถึงความผิดพลาดของธนาคารโลก
อ้างอิง
(1) Baird, I. G., Manorom, K., Phenow, A., & Gaja-Svasti, S. (2020). Opening the gates of the Pak Mun Dam: Fish migrations, domestic water supply, irrigation projects and politics. Water Alternatives, 13(1), 141–159. https://www.water-alternatives.org/…/v13issue1/568-a13-1-7
(2) Sovacool, B. K., Naudé Fourie, A., & Tan-Mullins, M. (2019). Disequilibrium in development finance: The contested politics of institutional accountability and transparency at the World Bank Inspection Panel. Development and Change, 50(4), 867–895. https://doi.org/10.1111/dech.12427
(3) Foran, T., & Manorom, K. (2009). Pak Mun Dam: Perpetually contested? In F. Molle, T. Foran, & M. Käkönen (Eds.), Contested waterscapes in the Mekong region: Hydropower, livelihoods and governance (pp. 55–80). Earthscan.
(4) Moore, D., Dore, J., & Gyawali, D. (2010). The World Commission on Dams + 10: Revisiting the large dam controversy. Water Alternatives, 3(2), 3–13. https://www.water-alternatives.org/…/v3i…/79-a3-2-2/file
(5) Manorom, K., & Dao, N. (2026). From slow violence to slow resistance: Gendered negotiations of power in the Pak Mun anti-dam struggle, Thailand. Journal of Political Ecology, 33(1). https://doi.org/10.2458/jpe.8636
(6) Richter, B. D., Postel, S., Revenga, C., Scudder, T., Lehner, B., Churchill, A., & Chow, M. (2010). Lost in development’s shadow: The downstream human consequences of dams. Water Alternatives, 3(2), 14–42. https://www.water-alternatives.org/…/all…/80-a3-2-3/file
(7) Chaiyamart, P., Gartner, W., & Carlson, S. (2021). Pak Mun Dam’s long term impact on local residents’ livelihood. International Journal of Research in Business and Social Science, 10(3), 391–402. https://doi.org/10.20525/ijrbs.v10i3.1138
(8) Soukhaphon, A., & Baird, I. G. (2024). Remembering the Mun: Engendering local geographies of resistance to the Pak Mun Dam. Gender, Place & Culture, 31(11), 1562–1582. https://doi.org/10.1080/0966369X.2024.2312366
(9) World Commission on Dams. (2000). Dams and development: A new framework for decision-making. Earthscan.
(10) Goodland, R. (2010). The World Bank versus the World Commission on Dams. Water Alternatives, 3(2), 384–398. https://www.water-alternatives.org/…/v3issue2/99-a3-2-22
(11) Singh, S. (2009). World Bank-directed development? Negotiating participation in the Nam Theun 2 hydropower project in Laos. Development and Change, 40(3), 487–507. https://doi.org/10.1111/j.1467-7660.2009.01562.x
(12) Baird, I. G., Shoemaker, B. P., & Manorom, K. (2015). The people and their river, the World Bank and its dam: Revisiting the Xe Bang Fai River in Laos. Development and Change, 46(5), 1080–1105. https://doi.org/10.1111/dech.12186
S