บาดแผลเรื้อรังในนามการพัฒนาของธนาคารโลก

กิตติธัช สิงห์เสนา

ในช่วงเวลาที่ผ่านมาสายตาของภาคประชาสังคมในไทย กำลังจับจ้องบทบาทของธนาคารโลก ท่ามกลางการนับถอยหลัง

นับถอยหลังการจัดงานใหญ่ “IMF-World Bank Group Annual Meetings 2026” ณ ศูนย์การประชุมแห่งชาติสิริกิติ์ กรุงเทพมหานคร ระหว่างวันที่ 12-18 ตุลาคม 2569 ขณะที่รัฐบาลไทยกำลังลุ้นระทึกอยู่กับสถานการณ์น้ำท่วม กทม.และพื้นที่โดยรอบซึ่งอาจส่งผลกระทบกับ “ความพร้อม”ในฐานะเจ้าภาพได้

ธนาคารโลก (World Bank) เพิ่งส่งสัญญาณเชิงนโยบายผ่านรายงาน Building Thailand’s Future Today ชูพิมพ์เขียวเร่งปรับโครงสร้างเศรษฐกิจด้วย 5 อุตสาหกรรมแห่งอนาคตเพื่อปลดล็อกไทยสู่สถานะประเทศรายได้สูง แม้ความเป็นจริงเศรษฐกิจไทยจะยังโตเฉลี่ยเพียงราว 2.2% ต่อปีก็ตาม

ภายใต้วาทกรรมการพัฒนาชุดใหม่นี้ ยังมีมรดกบาดแผลทางประวัติศาสตร์ที่ธนาคารโลกสร้างไว้ ที่เป็นบทเรียนสำคัญ นั่นคือโมเดลการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ในประเทศที่กำลังพัฒนาโดยเฉพาะการสนับสนุนให้สร้าง “เขื่อน” โดยรายงานประเมินผลหลายฉบับชี้ชัดว่า โครงการเหล่านี้แลกมาด้วยความขัดแย้งเชิงโครงสร้างที่รุนแรง เป็นเหมือนการสังเวยความหลากหลายทางชีวภาพและการลิดรอนสิทธิชุมชน เพื่อตอบสนองตัวเลขการเติบโตทางเศรษฐกิจ

หนึ่งในบทเรียนที่เป็นบาดแผลชัดเจนของสังคมไทยคือการปล่อยกู้ของธนาคารโลกในไทยกรณีการสร้างเขื่อนปากมูล อ.โขงเจียม จ.อุบลราชธานี ซึ่งเป็นเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำแบบน้ำไหลผ่าน (Run-of-the-river) กั้นแม่น้ำมูลห่างจากแม่น้ำโขงเพียง 5.5 กิโลเมตร ภายใต้การดำเนินงานของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ซึ่งคณะกรรมการธนาคารโลกได้อนุมัติเงินกู้รหัส Loan 3423-TH จำนวน 54 ล้านดอลลาร์สหรัฐ เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 1991 ด้วยการโฆษณาชวนเชื่อถึงความคุ้มค่าและความมั่งคั่งทางพลังงาน แต่ผลลัพธ์ในวันนี้กลับกลายเป็นมหากาพย์แห่งความล้มเหลวที่ทุบทำลายวิถีชีวิตความมั่งคั่งของชุมชนและทำลายระบบนิเวศอันอุดมสมบูรณ์อย่างชัดเจน

นางสมปอง เวียงจันทร์หรือที่ลูกหลานเรียกกัน “แม่สมปอง” แม่ค้าปลาที่ต้องผันตัวเองมาเป็นแกนนำในการเรียกร้องสิทธิของชาวปากมูลในนามสมัชชาคนจนได้เล่าถึงจุดเริ่มต้นว่า “ตอนนั้นเขาบอกว่าจะทำให้พี่น้องมีชีวิตดีขึ้น ในฐานะประชาชน เราก็ถามว่าธนาคารโลกมาลงทุนสร้างเขื่อนแล้วจะทำให้ปลามีมากขึ้นหรืออย่างไร ส่วนหนึ่งก็เห็นด้วยกับการสร้าง แต่เราก็บอกว่าถ้าจะสร้างก็ต้องติดตามกัน ต้องเป็นผู้เฝ้าระวังว่าในการลงทุนของธนาคารโลกมีเงื่อนไขอะไรบ้าง”

แม้รายงานผลการดำเนินงานโครงการขั้นสุดท้ายของธนาคารโลกได้ประเมินผลสัมฤทธิ์ของโครงการว่าอยู่ในระดับน่าพึงพอใจ และมีความยั่งยืน แต่งานวิจัยอิสระของคณะกรรมาธิการเขื่อนโลก (WCD) ร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) กลับชี้ชัดว่า โครงการนี้มีข้อบกพร่องพื้นฐานทางเศรษฐศาสตร์อย่างรุนแรง เนื่องจากการประเมินผลประโยชน์ของโครงการถูกขยายให้สูงเกินจริง ขณะที่ต้นทุนทางสังคมและสิ่งแวดล้อมกลับถูกประเมินไว้ต่ำกว่าความเป็นจริงอย่างมาก

ในความคุ้มค่าทางการเงิน งบประมาณการก่อสร้างจริงของเขื่อนปากมูลบานปลายจากเดิม 3,880 ล้านบาท พุ่งขึ้นเป็น 6,507 ล้านบาท เนื่องมาจากการปรับเปลี่ยนโครงสร้างวิศวกรรมและค่าชดเชยที่ดิน เมื่อต้นทุนพุ่งสูงจนผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจอยู่ในระดับหมิ่นเหม่ ธนาคารโลกแก้ปัญหาด้วยการปรับลดเกณฑ์วัดผลตอบแทนขั้นต่ำ โดยลดอัตราต้นทุนค่าเสียโอกาสของทุน (Opportunity Cost of Capital) สำหรับประเทศไทยจากเดิมร้อยละ 12 ลงมาอยู่ที่ร้อยละ 10 ในรายงาน ICR เพื่อให้ตัวเลขผลตอบแทนทางเศรษฐกิจยังคงผ่านเกณฑ์อนุมัติ

ยิ่งไปกว่านั้น เขื่อนปากมูลซึ่งออกแบบให้มีกำลังผลิตติดตั้ง 136 เมกะวัตต์ และมีกำลังการผลิตพึ่งได้ (Dependable Capacity) ตามเป้าหมาย 75 เมกะวัตต์ กลับไม่สามารถผลิตไฟฟ้าในช่วงชั่วโมงความต้องการสูงสุด (Peak Load) ในฤดูแล้งได้ตามที่กล่าวอ้าง ขณะที่ในฤดูน้ำหลาก ระดับน้ำหนุนสูงจากแม่น้ำโขงท้ายเขื่อนทำให้ความต่างระดับน้ำลดลง ส่งผลให้กังหันน้ำไม่สามารถเดินเครื่องได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ

“หลังจากการก่อสร้างเขื่อนปากมูล พวกเราต้องต่อสู้เรื่องค่าชดเชย ช่วงแรกได้รับค่าชดเชยไร่ละ 35,000 บาท ก่อนที่ภายหลังประชาชนตรวจสอบเอกสารโครงการพบว่ามีการจ่ายเงินในตารางโครงการในอัตราไร่ละ 70,000 บาท จึงมีการเรียกร้องเรื่องที่ดินรองรับเพิ่มเติม เงินชดเชยที่ได้รับไม่เพียงพอสำหรับซื้อที่ดินกลับคืนในขนาดใกล้เคียงกับพื้นที่เดิม เนื่องจากราคาที่ดินปรับตัวสูงขึ้น”แม่สมปองย้อนถึงการต่อสู้ของชาวบ้านซึ่งเกิดขึ้นตั้งแต่จุดเริ่มต้นของโครงการ

“มันทำให้เห็นชัดเจนว่า ทุกเรื่องที่รัฐหรือธนาคารโลกพูดตั้งแต่แรก ว่าจะมีการชดเชยให้ประชาชนพอใจ และจะทำให้พี่น้องมีชีวิตดีขึ้น แต่จนถึงวันนี้มันไม่ได้ดีขึ้นตามที่เขากล่าวอ้าง”แม่สมปองสะท้อนความเจ็บปวดของบาดแผลจากการพัฒนาที่ได้รับการสนับสนุนจากธนาคารโลก

ขณะที่ความเสียหายทางนิเวศที่ร้ายแรงที่สุดของเขื่อนปากมูลคือการตัดขาดวงจรชีวิตของสัตว์น้ำระหว่างลุ่มน้ำมูลและแม่น้ำโขง การสร้างเขื่อนขวางกั้นสายน้ำได้ทำลายพันธุ์ปลาอย่างน้อย 169 ชนิด ส่งผลให้ปลาอพยพถึง 56 ชนิดไม่สามารถจับได้อีกเลยในบริเวณเหนือลำน้ำหลังการก่อสร้าง ด้วยความพยายามของธนาคารโลก จึงมีการผลักดันทางออกเชิงวิศวกรรมด้วยการติดตั้ง “บันไดปลาโจน” (Fish Ladder) และกลายเป็นความล้มเหลวทางเทคนิคอย่างสิ้นเชิง เพราะได้รับการออกแบบตามมาตรฐานของปลาเขตหนาวในประเทศซีกโลกเหนือ จึงไม่สอดคล้องกับพฤติกรรมปลา และความหลากหลายทางชีวภาพของปลาเขตร้อนในแม่น้ำโขง ทำให้ปลาส่วนใหญ่ไม่สามารถว่ายทวนกระแสน้ำผ่านสิ่งกีดขวางขึ้นไปวางไข่ได้ นโยบายเพาะพันธุ์สัตว์น้ำปล่อยลงอ่างเก็บน้ำเพื่อทดแทนการประมงธรรมชาติก็ล้มเหลวและกลายเป็นการสร้างภาระงบประมาณต่อเนื่อง

“การสูญเสียอาชีพประมง ผ่านมาถึง 36 ปีแล้ว แต่ปัญหาผลกระทบต่อวิถีชีวิตและอาชีพของชาวบ้านยังคงอยู่ มันเห็นได้ชัดเจนว่า การลงทุนของธนาคารโลกผ่านประเทศไทยหรือรัฐบาลไทย ทำให้เราไม่ได้รับความเป็นธรรม” แม่สมปองย้ำชัดถึงบาดแผลที่ธนาคารโลกและรัฐบาลไทยสร้างไว้ในชุมชนปากมูล

ชาวประมงพื้นบ้านมากกว่า 20,000 คนได้รับผลกระทบโดยตรงจากการสร้างเขื่อนปากมูล ขณะที่แผนการชดเชยเยียวยาของ กฟผ. เป็นไปอย่างล่าช้าและปฏิเสธการชดเชยในระยะแรก ส่งผลให้ชุมชนต้องรวมตัวเคลื่อนไหวต่อสู้ นำไปสู่การจัดตั้ง “หมู่บ้านแม่มูนมั่นยืน” บริเวณสันเขื่อนในปี 2543 กลายเป็นหมุดหมายสำคัญในการก่อรูปของขบวนการ “สมัชชาคนจน”ในปี 2538 และการรณรงค์อันยืดเยื้อนำไปสู่การเปิดประตูระบายน้ำทั้ง 8 บานเพื่อทำการศึกษาในปี ค.ศ. 2544-2545

จากงานวิจัยของ ศ.ดร.กนกวรรณ มะโนรมย์ แห่งศูนย์วิจัยสังคมอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขง มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี ชี้ให้เห็นว่า เขื่อนปากมูลได้สร้าง “ความรุนแรงอย่างช้าๆ” (Slow Violence) และความอยุติธรรมอันยืดเยื้อต่อวิถีชีวิตของชุมชน การปิดกั้นแม่น้ำไม่เพียงทำลายความหลากหลายทางชีวภาพของปลา แต่ยังทำลายระบบเศรษฐกิจในกำกับของสังคมและเครือข่ายความมั่นคงทางอาหารดั้งเดิม

ทางออกที่ฟื้นฟูระบบนิเวศและชีวิตผู้คนได้จริงไม่ใช่การจ่ายเงินชดเชยเยียวยา แต่คือการเปิดประตูระบายน้ำอย่างน้อย 5 ปีหรือเปิดเป็นการถาวร สอดคล้องกับผลการวิจัยร่วมของมหาวิทยาลัยอุบลราชธานีที่ยืนยันอย่างหนักแน่นว่า เมื่อประตูเขื่อนเปิดออก สายน้ำไหลตามธรรมชาติ พันธุ์ปลาจากแม่น้ำโขงสามารถอพยพกลับคืนสู่น้ำมูล และเศรษฐกิจประมงพื้นบ้านฟื้นตัวขึ้นได้ทันที

แต่ข้อเสนอให้ปลดระวางเขื่อนหรือเปิดประตูน้ำอย่างถาวรกลับถูกปฏิเสธจากฝ่ายนโยบาย อันสะท้อนถึงการปกป้องผลประโยชน์ของรัฐและทุนมากกว่าความยุติธรรมทางสิ่งแวดล้อม การยอมประนีประนอมด้วยการเปิดประตูระบายน้ำเพียงปีละ 4 เดือน (กรกฎาคม–ตุลาคม) กลายเป็นมาตรการที่ไม่สอดคล้องกับพฤติกรรมการอพยพตามธรรมชาติของปลา สุดท้ายชุมชนประมงพื้นบ้านจึงถูกผลักให้กลายเป็น “คนจนเรื้อรัง”

ภายใต้โครงสร้างหนี้สินและการสูญเสียฐานทรัพยากร คนรุ่นใหม่ต้องอพยพย้ายถิ่นฐานเข้าสู่เมืองหลวงเพื่อเป็นแรงงานราคาถูก ตอกย้ำให้เห็นว่าเขื่อนปากมูลคืออนุสาวรีย์ความล้มเหลวเชิงโครงสร้างของธนาคารโลก ที่ปล้นชิงความมั่นคงทางอาหารของคนชายขอบไปสังเวยภาพลวงตาแห่งความทันสมัย
(อ่านบทความ “เขื่อนปากมูล บทเรียนที่ธนาคารโลกต้องจดจำตลอดไป”โดย ศ.กนกวรรณใน https://www.facebook.com/share/p/1EiiFBcaxF/ )

นอกจากเขื่อนปากมูลแล้วยังมีบทเรียนความล้มเหลวจากโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานจากเขื่อนขนาดใหญ่ทั่วโลกที่ได้รับการสนับสนุนจากธนาคารโลก ที่สร้างผลกระทบอย่างรุนแรงต่อการอพยพและการพลัดถิ่นของประชาชนในแต่ละประเทศ เช่น เขื่อนน้ำงึม 1 ประเทศลาว ที่ละเลยการประเมินระบบนิเวศ ส่งผลกระทบต่อความมั่นคงทางอาหารของชาวบ้านนับแสนคน เช่นเดียวกับการสนับสนุนให้สร้างเขื่อนน้ำเทิน 2 ในลาว ที่ส่งผลให้ต้องโยกย้ายชาวบ้านท้องถิ่นถึง 6,200 คน พร้อมกับการผันน้ำข้ามลุ่มน้ำที่ทำลายวิถีชีวิตคนท้ายน้ำอีกนับแสน

ขณะที่ในเขื่อนซาร์ดาร์ซาโรวาร์ ประเทศอินเดีย เกิดเหตุน้ำท่วม 245 หมู่บ้าน ทำให้ชนพื้นเมืองและชาวบ้านกว่า 127,000คน ต้องกลายเป็นผู้พลัดถิ่นโดยไร้ที่ดินรองรับ เขื่อนชิกซอย ประเทศกัวเตมาลา ที่กองทัพได้สั่งสังหารหมู่ชนพื้นเมืองมายาอัคชีมากกว่า 400 คน เพื่อเคลียร์พื้นที่อ่างเก็บน้ำจนกลายเป็นวิกฤตการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างรุนแรง และเขื่อนเกดุงโอมโบ ประเทศอินโดนีเซีย ซึ่งมีการใช้ทหารบีบบังคับอพยพกว่า 5,000 ครอบครัว รวมถึงปล่อยน้ำท่วมหมู่บ้านและโรงเรียน ทั้งที่ชาวบ้านยังไม่ออกจากพื้นที่ จนศาลฎีกาอินโดนีเซียตัดสินว่าภาครัฐและธนาคารโลกทำผิดพลาดร้ายแรง

บาดแผลของคนเล็กคนน้อยในหลายประเทศและหลายแม่น้ำ ไม่ใช่เป็นเพียงอุบัติเหตุทางเทคนิคหรือความผิดพลาดโดยสุจริตของธนาคารโลก แต่เป็นภาพสะท้อนของความล้มเหลวเชิงโครงสร้างที่ขับเคลื่อนโดยธนาคารโลกมาตลอดในช่วงหลายทศวรรษที่ผ่านมา ภายใต้ภาพฝันถึงความเจริญที่สวยหรู ทำให้สถาบันการเงินระหว่างประเทศแห่งนี้ฉายภาพการพัฒนาที่ผิดพลาดที่รัฐบาลประเทศกำลังพัฒนาต้องยอมแลกกับระบบนิเวศและความมั่นคงทางอาหารของประชาชนเพียงเพราะความ “ไม่เท่าทัน” ให้ต้องสนองตอบต่อการขยายตัวของระบบทุนนิยมอุตสาหกรรมในเขตเมืองและทำลายประชาชนของตัวเองอย่างเลือดเย็น