ตายนิ่งในน้ำ บทเรียนระดับโลก จากโครงการเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำ ของธนาคารโลกในประเทศลาว

โดยบรูซ ชูเมกเกอร์ และวิลเลียม โรบิโชด์

ในเดือนมิถุนายน 2561 สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยวิสคอนซิลได้ตีพิมพ์หนังสือใหม่เกี่ยวกับโครงการเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำน้ำเทิน 2 (Nam Theun 2 Hydropower Project) ในประเทศลาว ข้อค้นพบในหนังสือเล่มนี้เกี่ยวโยงกับประเด็นความยั่งยืนด้านสิ่งแวดล้อมและการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพ, การอพยพโยกย้ายและการพัฒนาด้านสังคม, ความรับผิดชอบและธรรมาภิบาล, แนวทางของธนาคารโลกในการบรรเทาความยากจน, และความเหมาะสมโดยทั่วไปของโครงการโครงสร้างพื้นฐานที่มีขนาดใหญ่มาก โดยเฉพาะในประเทศกำลังพัฒนา เอกสารฉบับนี้สรุปความโดยย่อจากหนังสือและข้อค้นพบเหล่านั้น

รูปแบบใหม่ของโครงการเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำในประเทศลาว
ภูมิหลังประวัติศาสตร์และบริบท

ธนาคารโลกมีความเกี่ยวข้องอย่างมากในการวางแผน การสนับสนุนด้านการเงิน และการพัฒนาโครงการเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำน้ำเทิน 2 ขนาด 1,070 เมกะวัตต์ในประเทศลาวตั้งแต่ปลายคริสต์ทศวรรษ 1980 ซึ่งเป็นช่วงที่เริ่มทำการศึกษารายละเอียดของโครงการเป็นครั้งแรก แม้ว่าจะมีสถาบันอื่น ๆ เช่น ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย ซึ่งสนับสนุนการเงินให้กับเขื่อนนี้เช่นกัน แต่ธนาคารโลกเป็นตัวดำเนินการหลัก และการอนุมัติของธนาคารโลกในปี 2548 ก็เป็นผลให้เขื่อนน้ำเทิน 2 เดินหน้า และเสร็จสมบูรณ์ในปี 2553 ด้วยมูลค่าโครงการ 1,270 ล้านเหรียญสหรัฐ โครงการเขื่อนผันน้ำข้ามลุ่ม (Trans-basin project) แห่งนี้เป็นของ บริษัท น้ำเทิน 2 เพาเวอร์ จำกัด (Nam Theun 2 Power Company หรือ NTPC) ซึ่งเป็นกิจการค้าร่วม (consortium) ที่ประกอบด้วยบริษัทลูกของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.), Électricité du France ของฝรั่งเศส, และรัฐบาลลาว โดยไฟฟ้าที่ผลิตได้ส่วนใหญ่จะส่งให้กับประเทศไทย

เขื่อนน้ำเทิน 2 ถูกเสนอและพัฒนาในช่วงเวลาที่ธนาคารโลกและสถาบันการเงินระหว่างประเทศต่าง ๆ กำลังถูกวิพากษ์วิจารณ์จากการสนับสนุนโครงการเขื่อนขนาดใหญ่ทั่วโลกเนื่องจากผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมที่รุนแรง ข้อวิพากษ์วิจารณ์นี้ส่งผลให้เกิดการจัดตั้งคณะกรรมการเขื่อนโลก (World Commission on Dams – WCD) ขึ้นในปี 2543 ซึ่งระบุถึงข้อกังวลของเขื่อนขนาดใหญ่หลายประเด็น และได้เสนอการปฏิรูปขนานใหญ่สำหรับการวางแผนหรือการดำเนินโครงการเขื่อนขนาดใหญ่ว่าควรทำอย่างไร

การประชาสัมพันธ์โครงการเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำรูปแบบใหม่ของธนาคารโลก

ส่วนหนึ่งของการตอบรับต่อข้อวิพากษ์วิจารณ์เกี่ยวกับโครงการเขื่อนขนาดใหญ่ที่ผ่านมา ทำให้ธนาคารโลกจัดวางโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 ในฐานะเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำรูปแบบใหม่ (new model) – โครงการที่จะจับคู่การลงทุนระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชนเพื่อบรรเทาความยากจน และทำให้ประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากโครงการรวมถึงสิ่งแวดล้อมอยู่ในสภาวะที่ดีขึ้น โดยอธิบายว่าจะเป็นโครงการที่มีบทบาทสำคัญในการผลิตไฟฟ้าให้กับประเทศไทยซึ่งมีความต้องการไฟฟ้าสูงขึ้น, สร้างรายได้เพื่อบรรเทาความยากจนให้กับประเทศลาว, ช่วยอนุรักษ์พื้นที่คุ้มครอง (protected area) ที่มีความสำคัญของโลก, ทำให้ชีวิตของผู้ได้รับผลกระทบดีขึ้น, ขยายการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมลาว และกระตุ้นการปฏิรูปบรรยากาศการลงทุนในประเทศ – ทั้งหมดนี้อยู่ภายใต้ความสำเร็จในฐานะองค์กรเชิงพาณิชย์ที่สร้างผลกำไร

ในปี 2554 ธนาคารโลกได้ตีพิมพ์หนังสือชื่อ “Doing a Dam Better” (“ทำเขื่อนให้ดีขึ้น”) เกี่ยวกับการพัฒนาเขื่อนน้ำเทิน 2 ซึ่งได้เผยแพร่หลังจากที่เขื่อนเริ่มผลิตไฟฟ้าในเชิงพาณิชย์ได้ไม่นาน หนังสือเล่มนี้เป็นส่วนหนึ่งของการรณรงค์ประชาสัมพันธ์อย่างกว้างขวางของธนาคารโลกอันมีเป้าประสงค์เพื่อสร้างภาพเชิงบวกให้กับเขื่อนน้ำเทิน 2 การปราศจากสื่อที่เป็นอิสระและข้อจำกัดที่เข้มงวดกับภาคประชาสังคมในประเทศลาวเป็นอุปสรรคต่อการทำวิจัยในเชิงตรวจสอบหรือปฏิเสธสิ่งที่ธนาคารโลกกล่าวอ้าง สิ่งนี้เปิดทางให้ธนาคารโลกและบริษัท น้ำเทิน 2 เพาเวอร์ ประชาสัมพันธ์เรื่องราวด้านบวกของเขื่อนน้ำเทิน 2 โดยปราศจากการทักท้วงในวงกว้าง

เพื่อที่จะได้รับแรงสนับสนุนสำหรับเขื่อนน้ำเทิน 2 ธนาคารโลกจำเป็นต้องแสดงให้เห็นว่าโครงการให้ประโยชน์ที่ดีที่สุดและได้รับการสนับสนุนอย่างกว้างขวางจากประชาชนลาว ด้วยข้อจำกัดของภาคประชาสังคมในลาว ธนาคารโลกได้แสวงหาทางเลือกต่าง ๆ ในการวางแผน การติดตามตรวจสอบ และการรับรอง เพื่อให้เห็นว่าการดำเนินงานเป็นไปอย่างอิสระ ซึ่งรวมไปถึงการจัดตั้งคณะผู้เชี่ยวชาญ (Panel of Experts) และทำสัญญากับองค์กรพัฒนาเอกชน (Non-Governmental Organization – NGO) หรือเอ็นจีโอระหว่างประเทศ เพื่อจัดทำรายงานศึกษา

การติดตามตรวจสอบอิสระ และความน่าเชื่อถือระหว่างประเทศ: คณะผู้เชี่ยวชาญ

ในปี 2540 คณะผู้เชี่ยวชาญระหว่างประเทศด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมของโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 ได้ถูกจัดตั้งขึ้น โดยมีองค์ประกอบของผู้เชี่ยวชาญที่เป็นที่รู้จักในระดับสากลจากสามสาขา คือ การอพยพโยกย้ายจากเขื่อน, ป่าเขตร้อน และการอนุรักษ์ความหลากหลายทางชีวภาพ บทบาทการติดตามตรวจสอบของคณะผู้เชี่ยวชาญ รายงานต่าง ๆ ที่เผยสู่สาธารณะ และคำสั่งที่บังคับให้ปฏิบัติ (enforcement mandate) ถือเป็นแง่มุมที่สำคัญและริเริ่มใหม่ของโครงการ อย่างไรก็ตาม คณะผู้เชี่ยวชาญได้ทำให้ผู้ที่วิพากษ์วิจารณ์เขื่อนน้ำเทิน 2 หลายคนต้องแปลกใจเมื่อมีการรับรองโครงการอย่างกระตือรือร้นในการเยือนลาวครั้งที่สอง ก่อนที่การศึกษาหลัก ๆ ทางด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมจะเสร็จสมบูรณ์ด้วยซ้ำ การอนุมัติโครงการในปี 2548 และในกรณีอื่น ๆ คณะผู้เชี่ยวชาญอยู่ในสถานะผู้สนับสนุนเขื่อนน้ำเทิน 2 อย่างแข็งขัน อย่างไรก็ตาม ในระหว่างที่การดำเนินงานของโครงการกำลังคืบหน้า คณะผู้เชี่ยวชาญได้แสดงข้อกังวลและข้อวิจารณ์ต่อแผนงานด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมของเขื่อนน้ำเทิน 2 มากขึ้นเรื่อย ๆ ความผิดหวังจากความจริงที่ประจักษ์ได้นำมาซึ่งจุดหักเหในปี 2557 เมื่อ ดร. เทเยอร์ สคูดเดอร์ หนึ่งในสมาชิกของคณะผู้เชี่ยวชาญ ได้แสดงความผิดหวังเกี่ยวกับโครงการต่อสาธารณะ และในปี 2558 คณะผู้เชี่ยวชาญได้ปฏิเสธที่จะลงนามเพื่อปิดแผนการอพยพโยกย้ายของเขื่อนน้ำเทิน 2 ตามระยะเวลาที่ได้กำหนดไว้ เนื่องจากข้อกังวลเกี่ยวกับความสำเร็จและความยั่งยืนของแผนโยกย้าย

ในขณะที่การลงนามรองรับเขื่อนน้ำเทิน 2 ในตอนต้นของคณะผู้เชี่ยวชาญได้รับการพิสูจน์แล้วว่าเป็นการกระทำก่อนเวลาอันควร แต่ผลงานโดยรวมที่ได้รับการบันทึกไว้ก็มีลักษณะผสมผสาน รายงานต่าง ๆ ของคณะผู้เชี่ยวชาญเป็นบันทึกทางสาธารณะที่มีความสำคัญต่อประวัติศาสตร์เขื่อนน้ำเทิน 2 การแทรกแซงของคณะผู้เชี่ยวชาญในขั้นตอนต่าง ๆ ได้ช่วยผู้ได้รับผลกระทบและสิ่งแวดล้อมได้จริง สมาชิกในคณะผู้เชี่ยวชาญสมควรได้รับการยอมรับในฐานะที่พร้อมวิพากษ์วิจารณ์โครงการที่พวกเขาได้ทุ่มทุนไว้มาก อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์ก็บ่งชี้ให้เห็นถึงข้อจำกัดในเรื่องประสิทธิผลของคณะกรรมการจากภายนอก คำแนะนำและการทำงานในเชิงสนับสนุนของคณะกรรมการอิสระในกรณีเขื่อนน้ำเทิน 2 นับเป็นการแทนที่อันอ่อนด้อย แทนที่จะยึดเอาการมีส่วนร่วมของพลเมืองท้องถิ่นและสถาบันต่าง ๆ ของรัฐที่ทำงานตอบสนองและมีความรับผิดชอบต่อประชาชนของตน

การเข้าร่วมขององค์กรพัฒนาเอกชน

เนื่องจากข้อจำกัดทางการเมืองของภาคประชาสังคมท้องถิ่น ธนาคารโลกจึงส่งเสริมให้เอ็นจีโอระหว่างประเทศที่ทำงานด้านการพัฒนาและการอนุรักษ์ ได้เข้าร่วมในการวางแผนและการดำเนินงานโครงการ เจ้าหน้าที่ธนาคารยอมรับว่าการเข้าร่วมของเอ็นจีโอจะให้ข้อมูลและมุมมองที่สำคัญ และส่งผลต่อภาพลักษณ์เชิงบวกของเขื่อน แต่ข้อเสียสำคัญสำหรับแนวทางนี้คือ เอ็นจีโอระหว่างประเทศที่ทำงานในลาวต้องทำงานร่วมมือกับหน่วยงานรัฐบาลเท่านั้น พวกเขาไม่มีสิทธิจะกล่าวแทนถึงผลประโยชน์ของชุมชนที่ไม่สามารถพูดเองได้

ผู้พัฒนาโครงการได้เซ็นสัญญากับสามองค์กร คือ องค์กร CARE, สมาคมอนุรักษ์สัตว์ป่า (Wildlife Conservation Society – WCS) และสหภาพระหว่างประเทศเพื่อการอนุรักษ์ธรรมชาติ (International Union for the Conservation of Nature – IUCN) ในการทำงานวิจัยด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมเพื่อเตรียมการสำหรับโครงการ ในช่วงต้นของปี 2539 ผู้อำนวยการของสมาคมอนุรักษ์สัตว์ป่า แผนงานภาคพื้นเอเชีย (WCS Asia Program) ได้ลงนามรับรองเขื่อนน้ำเทิน 2 ในทางสาธารณะ ซึ่งก่อกระแสความขัดแย้งรุนแรง ในขณะที่องค์กร CARE และ IUCN ไม่ได้ลงนามรับรองโครงการอย่างเป็นทางการ แต่ก็ถูกมองว่าเป็นฝ่ายสนับสนุน กลุ่มองค์กรพัฒนาเอกชนที่รวมตัวกันกลุ่มใหญ่ในการต่อต้านเขื่อนน้ำเทิน 2 พบว่า การลงนามรับรองของสมาคมอนุรักษ์สัตว์ป่า (WCS) และองค์กรที่เข้าร่วมเซ็นสัญญา ได้ลดทอนความชอบธรรมของพวกเขาในการรณรงค์คัดค้านโครงการ

องค์กรระหว่างประเทศอื่น ๆ ที่ทำงานในลาวได้เข้าร่วมการประชุมและอยู่ในกระบวนการมีส่วนร่วมอย่างเป็นทางการเพื่อประเมินแผนต่าง ๆ ของโครงการ กลุ่มเหล่านี้พบว่า บริบทของการตัดสินใจต่าง ๆ ดูเหมือนว่าจะมีอยู่แล้ว การมีส่วนร่วมของพวกเขาจึงมีความหมายน้อย เจ้าหน้าที่ที่เคยปฏิบัติงานมาก่อนจำนวนหนึ่งมองว่า เอ็นจีโอต่างชาติถูกใช้ประโยขน์อย่างไม่เหมาะสมในฐานะตัวแทนสำรอง เนื่องจากไม่มีภาคประชาสังคมของลาว ประสบการณ์เขื่อนน้ำเทิน 2 ได้พิสูจน์ให้เห็นถึงข้อเตือนใจสำหรับเอ็นจีโอต่าง ๆ ว่า พวกเขาควรจะดำเนินแนวทางด้วยความระแวดระวังต่อการเชื้อเชิญเข้าไปมีส่วนร่วมใด ๆ กับการคิดริเริ่มโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ และการตัดสินใจควรเกิดขึ้นหลังจากที่ได้พิจารณาอย่างถี่ถ้วนถึงผลเสียหายต่าง ๆ ที่อาจเกิดขึ้นได้เท่านั้น

ผลลัพธ์ด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม
ประเด็นชนพื้นเมือง

โครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 ตั้งอยู่ตอนกลางของประเทศลาว พื้นที่ที่เป็นชุมทางของกลุ่มชาติพันธุ์อันหลากหลาย รวมถึงกองกำลังและฐานที่มั่นทางประวัติศาสตร์ เช่น อาณาจักรและเขตปกครองของกลุ่มชาติพันธุ์ไต, สยาม, เวียดนาม, จาม, ขแมร์ และลาว และมีความหลากหลายของรูปแบบทางวัฒนธรรม ไล่เรียงมาตั้งแต่นักล่าเก็บของป่าไปจนถึงชาวเมืองที่มีความละเอียดซับซ้อน ปัจจุบันมีกลุ่มชาติพันธุ์สามกลุ่มหลัก ๆ ที่มีภาษาเฉพาะของตนอาศัยอยู่ในพื้นที่โครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 ซึ่งอาจไม่มีโครงการอื่นใดในภาคพื้นเอเชียอีกแล้วที่มีระดับของการผสมผสานทางความหลากหลายในเชิงประวัติศาสตร์และชาติพันธุ์ แต่โครงการก็ดำเนินไปโดยปราศจากความเข้าใจที่ถ่องแท้เกี่ยวกับภูมิหลังดังกล่าว ผลที่ตามมาก็คือโครงการไม่สามารถจะบรรลุเป้าหมายในการทำให้ชีวิตของชนพื้นเมืองผู้ได้รับผลกระทบเหล่านี้ดีขึ้นอย่างชัดเจน

การศึกษาวิจัยด้านชาติพันธุ์ที่เกี่ยวข้องกับโครงการได้ถูกจัดทำขึ้นในช่วงปลายคริสต์ทศวรรษ 1990 แต่ก็ไม่มีความต่อเนื่อง สิ่งที่ผู้พัฒนาโครงการไปให้ความสนใจคือการตระเตรียมเอกสารเกี่ยวกับนโยบายป้องกันความเสี่ยง (Safeguard Policy) ที่ธนาคารโลกกำหนด อย่างไรก็ดี เอกสารเหล่านี้ไม่สามารถทดแทนงานวิจัยเชิงลึกได้ ข้อมูลเอกสารที่เกี่ยวกับการป้องกันความเสี่ยงของเขื่อนน้ำเทิน 2 ถูกรวบรวมขึ้นอย่างผิวเผินและใช้รูปแบบการประเมินอย่างรวดเร็ว ผลที่ตามมาคือความเปราะบางที่ส่งผลร้ายแรงยิ่งขึ้นต่อชนพื้นเมืองผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงจากโครงการ

การอพยพโยกย้าย และที่ราบสูงนากาย

อ่างเก็บน้ำของเขื่อนน้ำเทิน 2 ทำให้เกิดพื้นที่น้ำท่วมขนาด 430 ตร.กม. บนที่ราบสูงนากายซึ่งส่งผลต่อการสูญเสียที่ดินของชนพื้นเมืองราว 6,300 คนใน 17 หมู่บ้าน ในที่นี้มี 16 หมู่บ้านที่ถูกอพยพโยกย้าย ภายหลังการปรึกษาหารือมีการตกลงโดยเป็นไปตามความต้องการของชาวบ้านว่า พวกเขาจะถูกย้ายไปอยู่ในพื้นที่ที่ราบสูงที่ไม่ถูกน้ำท่วม ตามข้อตกลงการให้สัมปทานของโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 กำหนดไว้ว่า ผู้พัฒนาโครงการ คือบริษัท น้ำเทิน 2 เพาเวอร์ หรือ NTPC จะต้องทำให้ชาวบ้านที่ต้องอพยพมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นและยั่งยืน ซึ่งรวมไปถึงศักยภาพในการหารายได้ที่เพิ่มขึ้นด้วย ทั้งนี้ทางบริษัทได้สร้างแผนพัฒนาสังคม (Social Development Plan – SPD) ซึ่งเสนอ “เสาหลัก” (pillars) ทั้งห้า ในการฟื้นฟูและพัฒนาวิถีชีวิตของชาวบ้านให้ดีขึ้น ประกอบด้วย การเกษตร การปศุสัตว์ ป่าชุมชน การทำประมงในอ่างเก็บน้ำ และกิจกรรมอื่น ๆ ที่ไม่เกี่ยวข้องกับการทำเกษตร

แต่ปรากฏว่า การหาที่ดินบนที่ราบสูงที่ไม่ถูกน้ำท่วมจากอ่างเก็บน้ำของเขื่อน หรือที่ดินที่มีผู้ครอบครองอยู่ก่อนแล้วถือเป็นเรื่องท้าทายยิ่ง เหตุผลที่ไม่ซับซ้อนเลยก็คือว่า ที่ดินที่ระบุให้เป็นสถานที่รองรับการอพยพนั้นเป็นพื้นที่ที่ยังไม่ถูกครอบครอง เนื่องจากดินมีคุณภาพต่ำไม่เหมาะสำหรับทั้งการเกษตร (โดยเฉพาะการทำนาข้าว) และการปศุสัตว์ที่ปล่อยสัตว์เลี้ยงตามทุ่งหญ้า ผลที่ตามมาก็คือ ควายจำนวนหลายร้อยตัวของชาวบ้านที่ถูกอพยพต้องอดอยากหลังจากเขื่อนเริ่มเก็บกักน้ำ ผลผลิตทางการเกษตรในพื้นที่อพยพนั้นต่ำกว่าที่หมู่บ้านเดิมมาก ชาวบ้านที่ถูกอพยพไม่สามารถจะผลิตอาหารเลี้ยงปากท้องได้เพียงพอ ประกอบกับปัญหาจำนวนสัตว์เลี้ยงที่บางครั้งขายได้ก็ลดลงไปมาก ทำให้พวกเขาต้องสูญเสียโอกาสในการสร้างรายได้

ในทำนองเดียวกัน ป่าชุมชนมีอยู่อย่างร่อยหลอและไม่ได้เกื้อกูลต่อวิถีชีวิตชาวบ้านดังที่ได้คาดการณ์ไว้ สมาคมป่าไม้หมู่บ้าน (Village Forestry Association) ที่ถูกจัดตั้งขึ้นในแผนงานนี้ต้องเผชิญกับความล่าช้าและล้มเหลวซ้ำแล้วซ้ำเล่าตั้งแต่เริ่มต้น เหตุผลหลักเป็นเพราะรูปแบบการบริหารป่าไม้โดยหมู่บ้านไม่ได้รับการสนับสนุนภายใต้สภาวะการเมืองของลาวในปัจจุบัน จากปี 2549 ถึงปี 2561 คณะผู้เชี่ยวชาญได้รายงานถึงปัญหาสำคัญของการดำเนินงานแผนงานป่าไม้ครั้งแล้วครั้งเล่า โดยระบุว่ามันห่างไกลจากเป้าประสงค์ไปมากในการที่จะสร้างรายได้หนึ่งในสามให้กับชาวบ้านที่ถูกอพยพ

เสาหลักวิถีชีวิต (livelihood pillars) ที่ประสบผลสำเร็จมากที่สุดคือการทำประมงในอ่างเก็บน้ำ ผลผลิตประมงเป็นไปตามวงจรที่เป็นแบบแผนของอ่างเก็บน้ำคือ ให้ผลผลิตสูงในช่วงการปิดเขื่อน ตามมาด้วยผลผลิตที่ลดลง และต่อมาก็จับปลาได้คงที่ แม้ว่าค่อนข้างจะประสบผลสำเร็จ แต่ก็ยังพบข้อห่วงใยในเรื่องความยั่งยืนของผลผลิตในอนาคต การทำประมงในอ่างเก็บน้ำนั้นโดยเนื้อแท้แล้วมีความเปราะบางและต้องการการดูแลและการจัดการเชิงรุก แผนพัฒนาสังคมได้แจกแจงมาตรการจำเป็นในการบรรเทาความเสี่ยงที่คุกคามการประมงที่ยั่งยืน เช่น ต้องแน่ใจว่าคุณภาพน้ำได้ผ่านการกำจัดชีวมวลออกไปก่อนการเก็บกักน้ำ, ต้องมีหลักประกันในสิทธิการทำประมงพิเศษเฉพาะให้กับชุมชนที่ถูกอพยพ และต้องป้องกันการแนะนำสายพันธุ์ต่างถิ่นเข้ามาในพื้นที่ แต่น่าเสียดายที่ไม่มีนโยบายใดเลยที่ถูกปฏิบัติในระดับมาตรฐาน

แม้ว่าจะมีการก่อสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานจำนวนมาก เช่น โรงเรียน ถนน คลินิก และบ้านใหม่สำหรับชาวบ้านที่ถูกอพยพ แต่ความสำเร็จในการฟื้นฟูวิถีชีวิตให้เกิดความยั่งยืนยังคงเป็นเรื่องยาก ในปี 2558 คณะผู้เชี่ยวชาญรายงานว่า “ปัญหาสำคัญยังคงอยู่” ในทุก ๆ ข้อของเสาหลักวิถีชีวิตทั้งห้า คณะผู้เชี่ยวชาญยังได้แสดงความกังวลถึงการพัฒนาหลัก ๆ ในเรื่องรายได้ของชาวบ้านว่าปราศจากความยั่งยืน เพราะมาจากการเก็บเกี่ยวไม้เนื้อแข็งในป่าเขตร้อนและจับสัตว์ป่าอย่างผิดกฎหมายในพื้นที่คุ้มครอง (และนั่นหมายถึงการสูญเสียเป้าหมายด้านอนุรักษ์ของโครงการ) ผลจากความล้มเหลวโดยรวมของแผนงานที่จะฟื้นฟูวิถีชีวิตให้เกิดความยั่งยืนนั้นเป็นไปได้น้อยมาก ในช่วงปลายปี 2558 คณะผู้เชี่ยวชาญจึงปฏิเสธที่จะลงนามเพื่อปิดแผนงานอพยพโยกย้ายตามที่ได้วางแผนไว้ ซึ่งเป็นเหตุให้ต้องขยายเวลาโครงการออกไปอีกสองปี

พื้นที่กักเก็บน้ำของโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 นั้นได้รวมพื้นที่ที่มีความสำคัญทางธรรมชาติแห่งหนึ่งของโลกไว้ด้วย พื้นที่คุ้มครองแห่งชาตินากาย-น้ำเทิน (Nakai-Nam Theun National Protected Area – NNT) เป็นพื้นที่คุ้มครองที่ใหญ่ที่สุดของลาว และเป็นที่อยู่ของสิ่งมีชีวิตที่เสี่ยงต่อการสูญพันธุ์ของโลกอยู่หลายชนิด

อ่างเก็บน้ำของโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 วางตัวตามแนวยาวทางขอบด้านตะวันตกของพื้นที่คุ้มครองแห่งชาตินากาย-น้ำเทิน ด้วยเหตุนี้ พื้นที่คุ้มครองดังกล่าวจึงเป็นประเด็นห่วงใยสำคัญด้านสิ่งแวดล้อมของเขื่อนน้ำเทิน 2 และจุดชนวนให้เกิดนโยบายป้องกันความเสี่ยงในถิ่นที่อยู่อาศัยทางธรรมชาติ (Safeguard Policy on Natural Habitats) ของธนาคารโลก ธนาคารโลกได้ตั้งเป้าหมายไว้สองประการ คือ ต้องทำให้แน่ใจว่าผลกระทบของเขื่อนน้ำเทิน 2 นั้นสามารถบรรเทาลงได้ และวางกรอบการปกป้องพื้นที่คุ้มครองแห่งชาตินากาย-น้ำเทินให้ดีขึ้น เพื่อเป็นการตอบแทนด้วยการอนุรักษ์ที่ชดเชยให้กับการที่พื้นที่ราบสูงนากายต้องถูกน้ำท่วม

แต่ในข้อเท็จจริงแล้ว การสนับสนุนการสร้างเขื่อนของธนาคารถือเป็นการละเมิดต่อนโยบายถิ่นที่อยู่อาศัยทางธรรมชาติ (Natural Habitats policy) ของธนาคารโลกเองอย่างชัดเจน – อย่างน้อยก็ในทางหลักการ – ซึ่งห้ามไม่ให้ธนาคารสนับสนุนโครงการที่จะสร้างความเสื่อมโทรมต่อพื้นที่ที่ได้รับการคุ้มครอง พื้นที่คุ้มครองแห่งชาตินากาย-น้ำเทินที่ครั้งหนึ่งเคยรวมที่ราบสูงนากายฝั่งตะวันออกทั้งหมดของแม่น้ำเทินไว้ แต่ต้องถูกตัดออกจากพื้นที่คุ้มครองไปอย่างเงียบ ๆ ในปี 2547 เพื่อให้เขื่อนน้ำเทิน 2 ดำเนินการได้

ระยะเวลาสัมปทาน 25 ปีของเขื่อนน้ำเทิน 2 รายได้จากเขื่อนหนึ่งล้านเหรียญสหรัฐต่อปีได้ถูกจัดสรรสำหรับการอนุรักษ์สิ่งที่ยังหลงเหลืออยู่ในพื้นที่คุ้มครองแห่งชาตินากาย-น้ำเทิน หน่วยงานการจัดการและการปกป้องลุ่มน้ำ (Watershed Management and Protection Authority – WMPA) ซึ่งเป็นหน่วยงานใหม่ของลาวที่ตั้งขึ้นมาเพื่อใช้งบประมาณดังกล่าวในการปกป้องพื้นที่คุ้มครองแห่งชาตินากาย-น้ำเทิน แต่ในปลายปี 2557 คณะผู้เชี่ยวชาญได้รายงานว่า หน่วยงานนี้ “ในรูปแบบที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ได้แสดงให้เห็นถึงความล้มเหลวที่จะดำเนินงานในขั้นพื้นฐานของการปกป้องความหลากหลายทางชีวภาพของลุ่มน้ำ” ในปี 2559 พวกเขาเขียนเกี่ยวกับพื้นที่คุ้มครองแห่งชาตินากาย-น้ำเทิน ว่า “การดำเนินงานต่อไปในแนวทางที่ล้มเหลว… จะส่งผลให้ส่วนประกอบ [การปกป้องสิ่งแวดล้อม] ของโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 เป็นไปในทิศทางที่ไม่น่าพอใจ หรือไม่เป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนด”

และเพื่อตอบรับต่อข้อวิจารณ์การทำงานของหน่วยงานการจัดการและการปกป้องลุ่มน้ำ (WMPA) ทางธนาคารโลกและรัฐบาลลาวได้ออกแบบรูปแบบการจัดการพื้นที่คุ้มครองแห่งชาตินากาย-น้ำเทินขึ้นมาใหม่ รวมถึงการเข้าร่วมโดยตรงของเอ็นจีโอต่าง ๆ งานนี้จะดำเนินไปได้หรือไม่ หรือพิสูจน์ให้เห็นว่ามันน้อยเกินไปและสายเกินไปหรือไม่นั้น ยังเป็นสิ่งที่ต้องรอดูกันต่อไป แต่เรื่องที่พื้นฐานมากกว่านั้นคือคำถามที่ว่า ความเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อมในที่หนึ่งจะนำพาประสิทธิผลและความยั่งยืนไปสู่การปกป้องสิ่งแวดล้อมในที่อื่นได้หรือ

ปัญหาท้ายน้ำ

ในขณะที่ความสนใจมุ่งเน้นไปที่การอพยพโยกย้ายบนที่ราบสูงนากายและความพยายามในการอนุรักษ์พื้นที่ต้นน้ำของเขื่อนน้ำเทิน 2 โครงการยังส่งผลกระทบท้ายน้ำ (downstream impacts) ต่อลุ่มแม่น้ำทั้งสองอย่างมาก ที่รุนแรงที่สุดคือตามลำน้ำเซบั้งไฟ ซึ่งรับมวลน้ำมหาศาลจากอ่างเก็บน้ำที่ผ่านกังหันปั่นไฟฟ้าของเขื่อนน้ำเทิน 2 และมีชาวบ้านมากกว่า 150,000 คน ที่มีวิถีชีวิตพึ่งพาลำน้ำในตอนล่างของเขื่อนน้ำเทิน 2
ในปี 2557 งานวิจัยอิสระเกี่ยวกับเซบั้งไฟได้เปิดเผยว่า โครงการได้ทอดทิ้งชาวบ้านที่อาศัยตามลำน้ำให้มีชีวิตความเป็นอยู่ที่ย่ำแย่ ชาวบ้านรายงานว่าการจับปลาตามธรรมชาติและสัตว์น้ำอื่น ๆ ลดลงไปมาก, นาข้าวในที่ลุ่มถูกน้ำท่วมขังยาวนานในช่วงหน้าฝน, สวนริมฝั่งแม่น้ำสูญหายเนื่องจากระดับน้ำขึ้น-ลงแปรปรวน รวมถึงผลกระทบอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงสำคัญทางอุทกวิทยาและคุณภาพน้ำ

คณะผู้เชี่ยวชาญได้ชมเชยเขื่อนน้ำเทิน 2 ในตอนต้นที่ได้สร้างนวัตกรรมแผนการจ่ายค่าชดเชยท้ายน้ำ แต่ต่อมาได้วิพากษ์วิจารณ์ธนาคารโลกและบริษัท น้ำเทิน 2 เพาเวอร์ ที่ได้ยุติแผนงานดังกล่าวก่อนเวลาอันควร แผนการจ่ายค่าชดเชยนั้นสั้นเกินไป และหลายสิ่งที่คิดจะทำก็ไม่เพียงพอและไม่เหมาะสม ในความเห็นของชาวบ้านส่วนใหญ่ ค่าชดเชยที่จ่ายโดยบริษัทน้ำเทิน 2 นั้นไม่สามารถเทียบเท่ากับวิถีชีวิตของพวกเขาที่สูญเสียไป และในช่วงปลายปี 2560 ขณะที่ธนาคารโลกมีความเคลื่อนไหวเพื่อยุติบทบาทในเขื่อนน้ำเทิน 2 ประเด็นปัญหาท้ายน้ำก็ยังไม่ได้รับการแก้ไข

รายได้ที่ปราศจากความรับผิดชอบ

สัญญาสำคัญของโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 คือการสร้างรายได้ให้กับรัฐบาลลาวเพื่อนำไปขจัดความยากจนของประเทศ แต่ในขณะที่โครงการสร้างรายได้เป็นกอบเป็นกำ เจ้าหน้าที่ธนาคารกลับมีความยากลำบากในการสืบค้นว่ารายได้โครงการไปอยู่ที่ไหน สิ่งนี้ทำให้คณะประเมินผลภายในของทางธนาคารโลกได้ลงความเห็นถึงโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 ครั้งแล้วครั้งเล่าว่าอยู่ในระดับ “ไม่น่าพอใจปานกลาง”

เขื่อนน้ำเทิน 2 มีผลสำคัญต่อการขจัดความยากจนของลาวหรือไม่นั้น ยังคงเป็นสิ่งที่มิอาจล่วงรู้ชัดแจ้ง อย่างไรก็ดี หลักฐานเล็ก ๆ น้อย ๆ บ่งชี้ว่ามันเกิดผลน้อยกว่าที่คาดการณ์ไว้มาก ยกตัวอย่างเช่น ในเดือนตุลาคม 2556 หลังจากที่เขื่อนน้ำเทิน 2 สร้างรายได้มานานแล้ว รัฐบาลลาวยังคงประสบปัญหาวิกฤตด้านงบประมาณแผ่นดิน ไม่สามารถจ่ายเงินครูในประเทศได้เป็นระยะเวลาอย่างน้อยสามเดือน หน่วยงานตรวจเงินแผ่นดินภายในรัฐบาลลาวระบุในรายงานปี 2558 เกี่ยวกับการฉ้อฉลงบรัฐบาลที่แพร่สะพัดในวงกว้าง ทั้ง ๆ ที่มีอัตราการเติบโตโดยรวมสูง แต่รัฐบาลลาวกลับต้องกลับคำสัญญาที่เคยตั้งเป้าหมายไว้ว่า จะนำพาประเทศหลุดพ้นจากสถานะประเทศพัฒนาน้อยที่สุด (Least Developed Country) ให้ได้ภายในปี 2563 ขณะที่ในปี 2560 กระบวนการที่จัดการเงินในกองทุนลดความยากจน (Poverty Reduction Fund) ซึ่งถูกจัดตั้งให้เป็นช่องทางในการนำรายได้ของเขื่อนน้ำเทิน 2 ไปใช้บรรเทาความยากจนได้เผยให้เห็นว่า ยังคงมีเงินเพียงพอเหลืออยู่จากการสมทบทุนของแหล่งทุนระหว่างประเทศ

ธนาคารโลกมีภาระหน้าที่ในการแสดงให้เห็นอย่างตรงไปตรงมาว่า รายได้จากน้ำเทิน 2 นั้นได้นำไปใช้เพื่อสร้างความเจริญให้กับประเทศลาว แต่จนถึงปัจจุบันก็ยังไม่สามารถทำเช่นนั้นได้

มรดกตกทอดของน้ำเทิน 2

ความล้มเหลวของเขื่อนน้ำเทิน 2 ที่ไม่สามารถบรรลุข้อสัญญาที่ให้ไว้ในเรื่องผลประโยชน์ด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม ถือว่ามีความเกี่ยวข้องอย่างมีนัยยะสำคัญทั้งในระดับประเทศและระดับภูมิภาค และจากการที่เขื่อนน้ำเทิน 2 ถูกประชาสัมพันธ์ว่าเป็นรูปแบบใหม่ของโลก ความล้มเหลวของโครงการก็ให้บทเรียนที่กว้างไปกว่านั้นด้วย
การถกเถียงสาธารณะ และการเข้าร่วมในลาว

ฝ่ายผู้สนับสนุนโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 อ้างว่า โครงการจะเปลี่ยนสภาพสถาบันต่าง ๆ ให้เกิดการถกเถียงสาธารณะในประเทศลาว ไม่เพียงแต่ในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบเท่านั้น แต่ในทั่วประเทศด้วย ฝ่ายผู้สนับสนุนโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 คิดว่าการใช้โครงการในการสร้างความเข้มแข็งให้กับกฎหมายภายในประเทศและกรอบระเบียบข้อบังคับต่าง ๆ จะทำให้ประเทศลาวก้าวไปสู่สังคมที่เปิดรับและเข้าร่วมมากขึ้น และเกิดการพัฒนาที่มีความรับผิดชอบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อมมากขึ้น

ฝ่ายผู้สนับสนุนโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 คาดการณ์เกินจริงถึงผลที่จะเกิดขึ้นกับการปฏิรูปสถาบันที่เป็นทางการทั่วประเทศ และละเลยอย่างมากต่อความสำคัญของสถาบันที่ไม่เป็นทางการซึ่งมักจะมีความสำคัญมากกว่าในลาว แม้ว่าการเกิดขึ้นของเขื่อนน้ำเทิน 2 จะทำให้ลาวได้เห็นการเปลี่ยนแปลงในเชิงบวกบ้างก็ตาม แต่สิ่งเหล่านี้โดยหลักแล้วก็ขึ้นอยู่กับเงื่อนไขอื่น ๆ เช่น เศรษฐกิจ การเมือง และสังคม มากกว่าการที่เขื่อนน้ำเทิน 2 จะเป็นตัวกระตุ้นให้เกิดการปฏิรูปในสถาบันที่เป็นทางการเสียเอง นอกจากนี้ ไม่ใช่ว่าการเปลี่ยนแปลงทั้งหมดนี้จะพิสูจน์ว่าอยู่บนความยั่งยืน

ฝ่ายผู้สนับสนุนโครงการเขื่อนน้ำเทิน 2 โดยเฉพาะอย่างยิ่งธนาคารโลก ได้เน้นไปที่สถาบันที่เป็นทางการในบริบทระหว่างประเทศและความเป็นเมืองมากกว่า ซึ่งเป็นผลให้เกิดทัศนะที่บิดเบือนในเรื่องโอกาสในการอภิปรายและการถกเถียงสาธารณะในประเทศลาว ผลก็คือ การคาดการณ์ที่ง่ายและไม่เป็นจริงเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงด้านเศรษฐกิจ การเมือง และสังคมที่จะเกิดขึ้นจากโครงการ แม้ว่าเขื่อนน้ำเทิน 2 จะช่วยเปิดประตูสำหรับแหล่งทุนเอกชนอื่น ๆ ที่เข้ามาสนับสนุนโครงการเขื่อนต่าง ๆ ในลาว มันก็มิได้พิสูจน์ว่าจะเป็นรูปแบบที่กระตุ้นให้เกิดสังคมที่เปิดรับการมีส่วนร่วมมากขึ้น

บทบาทของประเทศไทยในเขื่อนน้ำเทิน 2

ส่วนสำคัญของเรื่องราวเขื่อนน้ำเทิน 2 เกี่ยวพันกับเพื่อนบ้านประเทศไทยซึ่งเป็นผู้ซื้อไฟฟ้าหลักจากเขื่อนน้ำเทิน 2 ในระหว่างที่มีการวางแผนโครงการ หนึ่งในประเด็นสำคัญที่มีการโต้เถียงกันมากคือ ประเทศไทยมีความต้องการใช้ไฟฟ้าจากเขื่อนน้ำเทิน 2 จริงหรือไม่ ตรงกันข้ามกับการประมาณการของธนาคารโลก ประเทศไทยยังคงมีกำลังไฟฟ้าสำรองที่สูงมากอย่างต่อเนื่อง คือมากกว่า 15 เปอร์เซ็นต์ และสามารถอยู่ได้อย่างสบายโดยปราศจากไฟฟ้าจากเขื่อนน้ำเทิน 2 การลงทุนล้นเกินในการผลิตพลังงานในประเทศไทยหมายถึงว่า ผู้บริโภคในประเทศไทยจะต้องจ่ายเงินให้กับค่าไฟฟ้าที่เกินความจำเป็นอย่างต่อเนื่อง

รูปแบบธุรกิจใหม่ของธนาคารโลกในการสนับสนุนเงินทุนให้กับโครงการเขื่อน มีใจกลางอยู่ที่ข้อตกลงการซื้อขายพลังงานและข้อตกลงสัมปทานที่ไม่โปร่งใส และสามารถดำเนินไปอย่างสะดวกด้วยเงินอุดหนุนสาธารณะ สิ่งเหล่านี้ได้ให้การปกป้องและค้ำประกันนักลงทุนเอกชนและแหล่งเงินกู้เชิงพาณิชย์ โดยปราศจากการปกป้องและหลักประกันที่เท่าเทียมกันให้กับฝ่ายประชาชนผู้ได้รับผลกระทบและผู้จ่ายค่าไฟ รูปแบบนี้ได้ส่งอิทธิพลต่อการทำข้อตกลงในโครงการเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำของภาคเอกชนระหว่างไทยกับลาวในเวลาต่อมา ในกรณีของเขื่อนน้ำเทิน 2 การตอบสนองของธนาคารโลกต่อปัญหาที่ไม่สามารถบรรเทาได้หรือไม่สามารถหาต้นตอได้นั้น กลับกลายเป็นข้อกำหนดในการให้เงินช่วยเหลือหรือเงินกู้กับประเทศลาว ไม่ว่าจะโดยทางอ้อมหรือผ่านทางการเป็นหุ้นส่วนกับแหล่งทุนอื่น ๆ ผลก็คือเงินอุดหนุนสาธารณะและหนี้สินถูกจับแยกออกจากบัญชีบริษัท น้ำเทิน 2 เพาเวอร์ การแยกรายได้จากต้นทุนและหนี้สินที่แท้จริงของเขื่อน ในบริบทที่การคัดค้านในทางสาธารณะเกี่ยวกับโครงการเหล่านี้ไม่สามารถกระทำได้ในประเทศลาว ได้สร้างบรรยากาศที่ดึงดูดใจให้กับผู้สนับสนุนทางการเงินและผู้พัฒนาเขื่อนภาคเอกชน และยังได้ขยายไปมากกว่านั้นในโครงการที่แม้จะไม่มีเงินอุดหนุนจำนวนมากเหมือนอย่างกรณีของเขื่อนน้ำเทิน 2

เขื่อนน้ำเทิน 2 ถูกจัดการบนพื้นฐานความต้องการไฟฟ้าของไทยที่ผันแปรไป โดยเฉพาะการผันแปรของการใช้เครื่องปรับอากาศในกรุงเทพฯ สิ่งนี้เป็นผลต่อการเปิดและปิดของเขื่อน และการปล่อยน้ำลงหรือกักน้ำไว้จากแม่น้ำเซบั้งไฟ ซึ่งขึ้นอยู่กับความต้องการไฟฟ้าในประเทศไทยมากกว่าเป็นไปเพื่อประโยชน์ทางด้านสิ่งแวดล้อมของระบบการไหลของน้ำ มันจึงทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงมหาศาลต่อกระแสการไหลของแม่น้ำเซบั้งไฟ ซึ่งส่งผลรบกวนและสร้างความเสียหายอย่างต่อเนื่องต่อวิถีชีวิตของชาวบ้านลาวที่พึ่งพาลำน้ำ

โครงข่ายพลังงานในภูมิภาคของไทย-ลาวมุ่งเน้นการตอบสนองการบริโภคในปริมาณสูง โดยไม่คำนึงถึงผลกระทบจากการผลิตไฟฟ้าที่อยู่ห่างไกลออกไป ผู้บริโภคไทย, กฟผ., รัฐบาลลาว และธนาคารระหว่างประเทศต่าง ๆ ที่สนับสนุนเขื่อนน้ำเทิน 2 ยังคงมีความสัมพันธ์ที่เป็นปัญหาและไม่เท่าเทียมกับชาวบ้านในประเทศลาว
ทางเลือกหนึ่งสำหรับความสัมพันธ์ที่ไม่เท่าเทียมนี้ คือการนำประโยชน์จากความเป็นไปได้และศักยภาพที่สูงขึ้นของพลังงานแสงอาทิตย์ ซึ่งสามารถเข้าคู่กันได้ดีมากกับช่วงการใช้ไฟฟ้าในแต่ละวันของประเทศไทย เช่น การใช้เครื่องปรับอากาศกับพลังแสงอาทิตย์ในช่วงอากาศร้อนและแดดดี ซึ่งจะทำให้เกิดโครงข่ายการใช้ไฟฟ้าที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมและสังคม และพึ่งพาการพัฒนาเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำในลาวให้น้อยลง ผลประโยชน์ประการหนึ่งของระบบที่ว่านี้จะช่วยสร้างความเปลี่ยนแปลงในเชิงสัมพันธ์ของผู้ใช้ไฟฟ้าในไทยกับโครงการต่าง ๆ เช่นเขื่อนน้ำเทิน 2 และชาวบ้านที่พึ่งพาระบบการไหลของแม่น้ำในเชิงนิเวศ
การสร้างแบรนดิ้งให้กับเขื่อน: น้ำเทิน 2 และบทบาทในการสร้างวาทกรรม “เขื่อนยั่งยืน”

ในช่วงเวลาที่เขื่อนขนาดใหญ่เผชิญวิกฤตความชอบธรรมไปทั่วโลก ทั้งธนาคารโลกและภาคเอกชนในอุตสาหกรรมเขื่อนต่างพยายามสร้างกรอบให้กับเขื่อนน้ำเทิน 2 ในฐานะเขื่อนรูปแบบใหม่ (new model) ที่เอื้อประโยชน์ด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างมีนัยยะสำคัญ การทำ “แบรนดิ้ง” (Branding) ของเขื่อนน้ำเทิน 2 ช่วยปลุกกระแสวาทกรรมใหม่ของ “เขื่อนยั่งยืน” (Sustainable Hydropower) แต่สถานะของเขื่อนน้ำเทิน 2 ในรูปแบบใหม่ก็ถูกตั้งคำถามไม่เพียงเฉพาะเรื่องความล้มเหลวที่ไม่สามารถบรรลุคำสัญญาที่ทะเยอทะยานด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมเท่านั้น แต่ยังมีประเด็นเรื่องการพัฒนาเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำในลาวยุคหลังเขื่อนน้ำเทิน 2 ด้วย (post-Nam Theun 2) เขื่อนน้ำเทิน 2 ในตอนนี้ดำรงอยู่อย่างผิดยุคผิดสมัย คลื่นลูกใหม่ของอุตสาหกรรมเขื่อนเจริญรุ่งโรจน์ด้วยการสนับสนุนจากบริษัทก่อสร้างและแหล่งเงินทุนที่มาจากประเทศไทย จีน และเวียดนาม เป็นหลัก ซึ่งโดยมากจะมาพร้อมกับมาตรฐานด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมที่อ่อนด้อย และมีความโปร่งใสและความรับผิดชอบน้อยมาก

แม้กระนั้นก็ตาม ธนาคารโลกและบรรดารัฐบาลที่เป็นลูกค้าของธนาคารต่างยังคงฝักใฝ่เขื่อนขนาดใหญ่ในนามของการพัฒนาระหว่างประเทศ เขื่อนน้ำเทิน 2 ได้แสดงบทบาทหลัก และยังคงแสดงต่อไปในการประชาสัมพันธ์ส่งเสริมในเรื่องนี้ และเมื่อไม่นานมานี้ ขณะที่เขื่อนขนาดใหญ่กำลังค้นหาตำแหน่งแห่งที่ของตนเพื่อเข้าถึงแหล่งทุนด้านสภาวะภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง วลี “เขื่อนยั่งยืน” ก็ถูกนำมาปลุกเร้าเพื่อสร้างกระแสว่าภาคอุตสาหกรรมเขื่อนได้เปลี่ยนโฉมหน้าไปแล้ว ในเวลาเดียวกัน ประเทศพม่าคือตลาดใหม่ของเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำขนาดใหญ่ที่กำลังมาแรง และอุตสาหกรรมเขื่อนกำลังหาหนทางในการแสดงให้เห็นถึงความยั่งยืนที่มีเหตุผลรับรอง โดยมีบรรษัทเงินทุนระหว่างประเทศ (International Finance Corporation – IFC) ของธนาคารโลกเป็นตัวการหลักในการเสนอแนวคิดเขื่อนยั่งยืนในพม่า โดยยึดเอาจากประสบการณ์ในประเทศลาว

การสร้างกรอบให้เขื่อนน้ำเทิน 2 ในฐานะรูปแบบตัวอย่าง เป็นการช่วยอุตสาหกรรมเขื่อนขนาดใหญ่ในการสร้างหีบห่อใหม่ (repackaging) ให้กับเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำอย่างไม่ตรงไปตรงมาและเตลิดไปไกลกว่าเขื่อนน้ำเทิน 2 และทำให้แนวทางที่ว่า “ธุรกิจก็ดำเนินไปปกติ” (business as usual) หรือในแง่ดีที่สุดว่า “ธุรกิจที่ดีขึ้นกว่าเดิมเล็กน้อย” (business as a bit better) ช่างเป็นอมตะ ถ้าหากจะเปลี่ยนแปลงการใช้พลังงานให้เกิดความยั่งยืนมากขึ้นจริงแล้วละก็ ต้องให้ความสำคัญต่อการถกเถียงในกรอบคิดใหม่ ๆ ที่พ้นจากเขื่อนยั่งยืน และมองไปถึงรูปแบบที่ครอบคลุมการประเมินทางเลือกต่าง ๆ ด้านพลังงาน ซึ่งต้องพิจารณาอย่างจริงจังถึงข้อมูลเหตุผลที่น่าดึงดูดใจของเทคโนโลยีพลังงานหมุนเวียนที่เป็นมิตรกว่า, การจัดการด้านการใช้ไฟฟ้า (demand-side management – DSM), และประสิทธิภาพพลังงาน

บทสรุป

เป็นเวลากว่าสิบปีหลังจากอ่างเก็บน้ำของเขื่อนน้ำเทิน 2 เริ่มกักเก็บน้ำ หลักฐานมากมายได้แสดงให้เห็นว่าโครงการบรรลุผลเป้าหมายด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมน้อยมาก แต่ธนาคารโลกและอุตสาหกรรมเขื่อนระหว่างประเทศก็หลุดรอดมาเพื่อโฆษณาตำนานความเชื่อเรื่องความสำเร็จของเขื่อนน้ำเทิน 2 มากกว่าที่จะพูดถึงรูปแบบความสำเร็จที่แท้จริง สิ่งที่จำเป็นมากในการรณรงค์ประชาสัมพันธ์คือ การประกาศยอมรับของธนาคารโลก ทั้งภายในองค์กรและต่อสาธารณะ ถึงความล้มเหลวของเขื่อนน้ำเทิน 2 และตามมาด้วยความพยายามอย่างจริงใจและยั่งยืนในการซ่อมแซมความเสียหาย ธนาคารโลกควรต้องมุ่งเน้นการแก้ไข ก่อนที่จะเริ่มเดินหน้าโครงการรูปแบบใหม่ ๆ

อะไรคือรากเหง้าของสิ่งที่เกิดขึ้นกับเขื่อนน้ำเทิน 2 และอะไรคือสิ่งที่ได้เรียนรู้? ประการแรก ธนาคารโลกสร้างคุณลักษณะของเขื่อนน้ำเทิน 2 ว่าเป็นรูปแบบใหม่ในฐานะโครงการที่มีความเสี่ยงสูง-ผลตอบแทนสูง และให้หลักประกันความเสี่ยงด้านการเมือง เพื่อปกป้องนักลงทุนเอกชนของเขื่อนน้ำเทิน 2 จากความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นกับเงินทุนของพวกเขา ในทางตรงกันข้าม ประชาชนและพื้นที่ที่ได้รับผลพวงความเสี่ยงด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมจากเขื่อนน้ำเทิน 2 กลับไม่ได้รับหลักประกันในการปกป้องอย่างทัดเทียม บางทีเหนือปัจจัยอื่นใดทั้งหมด เมื่อธนาคารโลกมุ่งความสนใจหลักไปยังนักลงทุนในโครงการ – แทนที่จะเป็นชุมชนท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบและสิ่งแวดล้อม – ผลลัพธ์ด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมที่น่าผิดหวังต่าง ๆ จึงเกิดขึ้นตามมา

เขื่อนน้ำเทิน 2 ได้กลายเป็นรูปแบบหนึ่ง, ของอีกประเภทหนึ่ง: เป็นรูปแบบหนึ่งของความลำบากยากยิ่ง (และบางทีก็อาจจะเป็นไปไม่ได้เลย) ในการฟื้นฟูระบบนิเวศวิทยา วัฒนธรรมชนพื้นเมือง และวิถีชีวิตที่ถูกคุกคามโดยโครงการสิ่งก่อสร้างขนาดใหญ่ – ไม่แม้แต่ในเรื่องเดียวที่ว่าจะทำให้พวกเขามีชีวิตที่ดีขึ้น ทั้งยังมีข้อจำกัดถึงขีดความสามารถในการบรรลุผลสำเร็จในเรื่องต่าง ๆ เช่น การทำการศึกษา ข้อตกลง ที่ปรึกษา ทุน และความตั้งใจที่ดีที่สุด ไม่ใช่ว่าความเสียหายทั้งหมดจะสามารถซ่อมแซมได้ และผลกระทบทั้งหมดจะสามารถบรรเทาได้ ข้อท้าทายต่าง ๆ ถูกประกอบเข้าด้วยกันมากมายเมื่อโครงการในลักษณะเช่นนี้ถูกผลักดันในประเทศที่การจัดการสิ่งแวดล้อมอ่อนด้อย เช่นมีปัญหาธรรมาภิบาลที่อ่อนแอและความโปร่งใสที่มีข้อจำกัด
ประสบการณ์เขื่อนน้ำเทิน 2 ยังแสดงให้เห็นด้วยว่า นโยบายป้องกันความเสี่ยงของธนาคารโลกนั้นไม่เข้มข้นพอ หรือยากเกินไปที่จะนำมาปฏิบัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศต่าง ๆ เช่น ลาว คำถามที่ผุดขึ้นในขณะนี้คือ ในห้วงเวลาที่กำลังเผชิญกับแรงกดดันที่มากขึ้นในเรื่องการลดระดับมาตรฐานเหล่านี้ลง ธนาคารโลกจะตอบสนองต่อเรื่องนี้อย่างไร – จะดิ่งลงเข้าร่วมกระแส และลดมาตรฐานให้อ่อนลงไปด้วยหรือไม่?

สำหรับเขื่อนน้ำเทิน 2 ที่จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลง การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญที่สุดจำเป็นต้องมาจากภายในของธนาคารโลกและบรรดาหุ้นส่วนผู้สนับสนุนทางการเงินของธนาคาร สถาบันเหล่านี้ต้องให้ความสำคัญลำดับแรกต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม เหนือกว่าความต้องการของนักลงทุน และควรก้าวถอยจากการสนับสนุนเงินทุนให้กับโครงการขนาดใหญ่ในสภาพแวดล้อมที่ปราศจากเงื่อนไขสำคัญ ๆ ที่จะส่งผลในเชิงบวกและยั่งยืน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ต่อประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ และต่อพื้นที่ที่มีคุณค่าด้านการอนุรักษ์สูงมากที่ยังคงหลงเหลืออยู่บนโลกใบนี้

คำย่อ

EGAT Electricity Generating Authority of Thailand
การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.)
IUCN International Union for the Conservation of Nature
สหภาพระหว่างประเทศเพื่อการอนุรักษ์ธรรมชาติ
NNT Nakai-Nam Theun (National Protected Area)
นากาย-น้ำเทิน (พื้นที่คุ้มครองแห่งชาติ)
NT2 Nam Theun 2 Hydropower Project
โครงการเขื่อนไฟฟ้าพลังน้ำน้ำเทิน 2
NTPC Nam Theun 2 Power Company
บริษัท น้ำเทิน 2 เพาเวอร์
NGO Non-Governmental Organization
องค์กรพัฒนาเอกชน
PoE International Environmental and Social Panel of Experts
คณะผู้เชี่ยวชาญด้านสิ่งแวดล้อมและสังคมระหว่างประเทศ
SDP Social Development Plan
แผนพัฒนาสังคม
WCD World Commission on Dams
คณะกรรมการเขื่อนโลก
WCS Wildlife Conservation Society
สมาคมอนุรักษ์สัตว์ป่า
WMPA Watershed Management and Protection Agency
หน่วยงานการจัดการและปกป้องลุ่มน้ำ

Comments are closed, but trackbacks and pingbacks are open.