ชำแหละ “พม่า”ท่ามกลางความผันผวน ผ่านมุมมอง รศ.ดุลยภาค ปรีชารัชช

กระแสข่าวการเมืองเมียนในพม่าหรือเมียนมาได้รับความสนในยิ่งในช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมาหลังจากที่นายสีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ พร้อมคณะ ได้เดินทางเข้าเยี่ยมคารวะพล.อ.อาวุโส มิน อ่อง หล่าย ประธานาธิบดีเมียนมา ณ ทำเนียบประธานาธิบดี กรุงเนปิดอว์ เมื่อวันที่ 22 เมษายนที่ผ่านมา

การเลือกตั้งในพม่าตั้งแต่ปลายปีเรื่อยมาถึงต้นปี แม้ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างรุนแรงว่า “จอมปลอม”เป็นเพียงการเปลี่ยนชุดทหารเป็นพลเรือนของ พล.อ.มิน อ่อง หลายและคณะนายทหาร แต่เท่านั้นก็เพียงพอที่ทำให้หลายประเทศยอมการันตีให้ พล.อ.มิน อ่อง หล่าย เนื่องจาก “ผลประโยชน์”มหาศาลในพม่าเป็นแรงดึงดูดที่สำคัญ รวมทั้งรัฐบาลไทยก็เช่นกัน

“หากพิจารณาอย่างจริงจังจะเห็นว่าพลวัตการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง ของเมียนมายังดำเนินอยู่ตลอดและยังมีนัยสำคัญต่อการทำความเข้าใจการเมืองในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้”ศ.ดุลยภาค ปรีชารัชช นายกสมาคมภูมิภาคศึกษาและอาจารย์สาขาเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อธิบายถึงการสร้างความเข้าใจในการศึกษาเรื่องราวของพม่าในการบรรยายสาธารณะในหัวข้อ “ผ่าพม่า 2026 การเลือกตั้ง การสร้างรัฐและการต่างประเทศ”

รศ.ดุลยภาคกล่าวย้อนอดีตว่า เมียนมาเป็นพื้นที่ที่มีประวัติศาสตร์ยาวนาน เคยเป็นอาณาจักรใหญ่สำคัญในภูมิภาค ก่อนเข้าสู่ยุคอาณานิคมภายใต้จักรวรรดิอังกฤษ เมียนมาต่อสู้ต่อเนื่องจนได้รับเอกราชหลังสงครามโลกครั้งที่2 แต่แม้ได้เอกราชแล้ว ประเทศกลับไม่ได้เข้าสู่เสถียรภาพทางการเมือง เพราะมีมรดกที่สำคัญซึ่งฝังอยู่ตั้งแต่ก่อนเอกราช นั่นคือความขัดแย้งระหว่างกลุ่มชาติพันธุ์ การต่อรองเรื่องการอยู่ร่วมกัน และความไม่ลงตัวของการจัดรูปแบบรัฐ โดยจุดสำคัญที่ถูกกล่าวถึงคือข้อตกลงปางหลวง ซึ่งเป็นความพยายามสร้างสหภาพเพื่ออยู่ร่วมกันในช่วงแรก เมื่อเข้าสู่ช่วงหลังเอกราช ความขัดแย้งทวีความรุนแรง ไม่ว่าจะเป็นสงครามกลางเมือง การต่อสู้กับฝ่ายคอมมิวนิสต์ หรือความขัดแย้งกับขบวนการติดอาวุธของกลุ่มชาติพันธุ์ ความขัดแย้งเหล่านี้เป็นเงื่อนไขสำคัญที่เปิดทางให้กองทัพขึ้นมามีบทบาททางการเมืองมากขึ้นเรื่อย ๆ

ต่อมามีรัฐประหารโดยนายพลเนวินและกองทัพซึ่งอยู่ในอำนาจยาวนานได้สะสมความไม่พอใจของประชาชนจนเกิดการลุกฮือครั้งใหญ่ในเหตุการณ์ 8888 ประชาชนและนักศึกษาออกมาเรียกร้องรัฐธรรมนูญ เรียกร้องประชาธิปไตย เกิดกระแสการประท้วงขนาดใหญ่ทั่วประเทศ แต่หลังจากนั้นไม่นาน โครงสร้างอำนาจก็เปลี่ยนไปสู่การปกครองภายใต้รัฐบาลทหารชุดใหม่ มีการกวาดล้างผู้ประท้วง จับกุมผู้นำฝ่ายประชาธิปไตย และสืบทอดการเมืองแบบทหารต่อเนื่องยาวนาน

นายกสมาคมภูมิภาคศึกษาฯกล่าวว่า สิ่งที่ทำให้โครงสร้างของระบอบทหารในเมียนมาซับซ้อนยิ่งขึ้น คือกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญปี 2008 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญเจ้าปัญหา เพราะออกแบบให้กองทัพสามารถรักษาบทบาทนำทางการเมืองได้อย่างเป็นระบบ และสำคัญมากคือรัฐธรรมนูญชุดนี้เปิดช่องให้เกิด “การรัฐประหาร”

ภายหลังรัฐธรรมนูญ 2008 การเลือกตั้งเริ่มต้นขึ้นในช่วงต้นทศวรรษ 2010 แต่ก็เป็นการเลือกตั้งภายใต้ระบบที่กองทัพวางเงื่อนไขไว้แล้ว เช่น การสงวนที่นั่งในสภาจำนวนหนึ่งให้กับกองทัพ ทำให้แม้พรรคของนางอองซานซูจีจะชนะในทางความนิยม แต่กลับไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้เต็มที่ตามที่ประชาชนคาดหวัง ผลลัพธ์คือรัฐบาลภายใต้พรรคที่ใกล้ชิดกองทัพขึ้นมาบริหารประเทศ

“ภาพลักษณ์ของนางซูจีและรัฐบาล NLD ได้รับการยอมรับสูงทั้งในประเทศและต่างประเทศ มีแรงสนับสนุนจากนานาชาติจำนวนมาก แต่ขณะเดียวกันก็มีข้อกังขาและแรงกดดัน โดยเฉพาะเรื่องการจัดการปัญหาโรฮิงญา ซึ่งกลายเป็นรอยด่างที่ติดอยู่กับภาพลักษณ์ของรัฐบาลในระดับโลก หลังจากนั้น เมื่อมีการเลือกตั้งอีกครั้ง NLD ชนะถล่มทลายยิ่งกว่าเดิม และเนื่องด้วยความพยายามในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อลดบทบาททหารของซูจี ทำให้กองทัพตัดสินใจทำรัฐประหารอีกครั้งในวันที่ 1 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 2021 ถือเป็นการปิดฉากเส้นทางประชาธิปไตยอันสั้นของพม่าลงทันที”

อาจารย์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ท่านนี้ ยังได้วิเคราะห์โครงสร้างอำนาจหลังรัฐประหาร สามารถมองเป็น “สามก๊ก” คือก๊กทหารหรือฝ่ายรัฐบาลที่นำโดย พล.อ.มิน อ่อง หล่าย ก๊กฝ่ายต่อต้านซึ่งมีรัฐบาล NUG เป็นแกน และก๊กกองกำลังติดอาวุธชาติพันธุ์ ซึ่งมีจำนวนมากและแตกย่อยเป็นเครือข่ายที่ซับซ้อน บางกลุ่มร่วมมือกับ NUG(National Unity Government) อย่างจริงจังเพื่อพยายามโค่นล้มกองทัพเมียนมา ขณะที่บางกลุ่มมีสถานะและยุทธศาสตร์ต่างออกไป

ในการศึกษากองกำลังชาติพันธุ์ ปัจจุบันเริ่มมีการใช้คำและการจำแนกเชิงเทคนิคที่ละเอียดขึ้น จากเดิมที่เรียกรวม ๆ ว่า EAO (Ethnic Armed Organization) ซึ่งหมายถึงองค์กรติดอาวุธชาติพันธุ์โดยทั่วไป แต่ในช่วงหลังรัฐประหาร บางกลุ่มทำหน้าที่มากกว่าถืออาวุธเพื่อความอยู่รอด พวกเขาเข้าร่วมการต่อสู้ในลักษณะการปฏิวัติ ร่วมกับรัฐบาล NUG และขบวนการต่อต้าน จึงมีการเรียกบางกลุ่มว่า ERO (Ethnic Revolutionary Organization) เพื่อสะท้อนบทบาทเชิงปฏิวัติและการจัดวางตนเองในโครงการทางการเมืองที่ต้องการล้มระบอบทหารโดยตรง

รศ.ดุลยภาคกล่าวว่า ในมิติระหว่างประเทศ จีนเป็นผู้เล่นสำคัญที่ส่งผลต่อสมดุลความขัดแย้งอย่างยิ่ง ช่วงหนึ่งจีนอาจมีบทบาทที่ทำให้ฝ่ายต่อต้านบางส่วนได้รับช่องทางหรือแรงส่งบางอย่าง แต่ในระยะหลังจีนปรับนโยบายไปสู่การสนับสนุน พล.อ.มิน อ่อง หล่าย และกองทัพเมียนมามากขึ้น เหตุผลสำคัญคือจีนมองว่าเมียนมาเป็นประเทศที่มีทรัพยากรจำนวนมาก และรัฐส่วนกลางควรเข้มแข็งพอจะเป็นจุดศูนย์ดุลในการควบคุมประเทศ หากปล่อยให้กองทัพอ่อนแอ เมียนมาเสี่ยงกลายเป็นรัฐล้มเหลวและถูกแทรกแซงของมหาอำนาจอื่น

“แม้ในช่วงต้นหลังรัฐประหาร ฝ่ายทหารอาจดูเสียเปรียบในบางพื้นที่ เสียฐานที่มั่นบางส่วนให้กับฝ่ายต่อต้านและกองกำลังชาติพันธุ์ แต่สิ่งหนึ่งที่กองทัพมีคือ เอกภาพภายในชนชั้นนำทหารที่นำโดยพล.อ.มิน อ่อง หล่าย ยังไม่เห็นรอยปริแตกใหญ่ในโครงสร้างการนำ ขณะที่ฝ่ายต่อต้านกลับต้องเผชิญความท้าทายเรื่องเอกภาพและการประสานงาน NUG ต้องจัดการกับกองกำลังพิทักษ์ประชาชน( People’s Defence Force: PDF) ซึ่งกระจายตัวจำนวนมาก บางพื้นที่ควบคุมได้ บางพื้นที่ควบคุมไม่ได้ และยังต้องประสานกับกลุ่มชาติพันธุ์อีกหลายสาย ซึ่งแต่ละกลุ่มมีผลประโยชน์และยุทธศาสตร์ต่างกัน ความไม่เป็นเอกภาพนี้เปิดช่องให้กองทัพต่อลมหายใจ และยืนระยะได้ยาว จนสามารถจัดการเลือกตั้งและจัดระเบียบสถาบันการเมืองใหม่ในแบบของตนเองได้ในท้ายที่สุด และผลลัพธ์ก็คือการเบิกทางให้พล.อ.มิน อ่อง หล่ายขึ้นเป็นประธานาธิบดี”รศ.ดุลยภาพฉายให้เห็นภาพของทั้งสองฝ่าย ก่อนที่จะมาถึงวันนี้

นายกสมาคมภูมิภาคศึกษาขยายความต่อไปว่าพล.อ.มิน อ่อง หล่าย มีความตั้งใจจะขึ้นสู่ตำแหน่งสูงสุดมานานแล้ว ก่อนรัฐประหาร เขาเคยหวังจะเข้าสู่ตำแหน่งผ่านการเสนอชื่อโดยพรรคการเมืองฝ่ายตน แต่เมื่อพรรค USDP แพ้ NLD เขาก็ไม่มีทางเลือกมากนัก เพราะหากปล่อยให้ NLD อยู่ในอำนาจต่อไป NLD จะพยายามลดบทบาทกองทัพในทางการเมืองและแก้รัฐธรรมนูญเพื่อจำกัดอำนาจของทหาร กองทัพจึงมองว่าสุดท้ายจะไม่มีที่ทางในการจัดระเบียบบ้านเมือง และนี่เป็นเงื่อนไขสำคัญที่นำไปสู่การตัดสินใจทำรัฐประหาร

“กองทัพพม่าไม่ได้มองตนเองเป็นเพียงสถาบันความมั่นคง แต่มีอุดมการณ์ทางการเมืองที่แข็งแรง ในเอกสารและสื่อสิ่งพิมพ์ของรัฐบาลทหารช่วงก่อนการเลือกตั้งยุคแรก มีการเสนอภาพว่าทหารเมียนมาเป็น “the man on horseback” หรือ “อัศวินขี่ม้าขาว” ที่เข้ามากู้วิกฤตของบ้านเมืองหลายครั้งในประวัติศาสตร์ มุมมองนี้อธิบายว่า หากทหารไม่เข้ามาควบคุมระเบียบรัฐ ประเทศอาจเผชิญอันตราย ในขณะที่ฝ่ายตรงข้ามมองกองทัพเป็นเผด็จการและผู้ละเมิดสิทธิมนุษยชน แต่กองทัพมองตัวเองว่าเป็นวีรบุรุษทางประวัติศาสตร์และเป็นผู้ป้องกันความเป็นเอกภาพของรัฐ”

กองทัพมักอ้างว่าในช่วงหลังเอกราช เมียนมาเผชิญวิกฤตหลายระลอก ทั้งสงครามกลางเมือง ความแตกแยกทางการเมือง และความขัดแย้งชาติพันธุ์ จนรัฐบาลพลเรือน “จัดการความมั่นคงไม่ได้” จึงต้องให้ทหารเข้ามาเป็นรัฐบาลรักษาการในบางช่วง และในมุมมองของกองทัพ ประชาธิปไตยแบบพรรคการเมืองอาจทำให้เกิดการตีกันในสภา ไม่สอดคล้องกับรัฐที่มีสงครามกลางเมืองและความแตกแยกลึก รัฐจึงต้องการผู้จัดระเบียบที่เข้มแข็ง

รศ.ดุลยภาคกล่าวว่า สิ่งสำคัญอีกประการคือกองทัพเมียนมาแยกการเมืองเป็นสองประเภท ได้แก่ “การเมืองเพื่อพรรค” กับ “การเมืองเพื่อชาติ” โดยมองว่าการเมืองเพื่อชาติสำคัญกว่า และควรสงวนพื้นที่ให้กองทัพเป็นผู้เล่นหลัก เพราะกองทัพเชื่อว่าตนเองรู้ดีที่สุดว่าประเทศต้องการอะไรในเชิงผลประโยชน์ชาติ แนวคิดนี้ทำให้กองทัพให้คุณค่า “National politics” มากกว่า “Party politics” และเป็นเหตุผลหนึ่งที่สะท้อนว่าทำไมรัฐธรรมนูญ 2008 จึงระบุบทบาทนำของกองทัพไว้ชัดเจน

เมื่อมาถึงการเปลี่ยนผ่านล่าสุด เราจะเห็นการจัดวางสถาบันการเมืองใหม่ที่ทำให้ผู้นำทหารรวบอำนาจได้มาก โดยมีทั้งการตั้งรัฐบาล ชุดคณะรัฐมนตรี และสภา รวมถึงโครงสร้างด้านความมั่นคงที่สำคัญอย่างสภากลาโหมและความมั่นคงแห่งชาติ ซึ่งเป็นกลไกที่มีสมาชิกจำนวนหนึ่งและมีบทบาทสูงทั้งในภาวะปกติและภาวะฉุกเฉิน นอกจากนั้นยังมีการตั้งสภาที่ปรึกษาแห่งสหภาพซึ่งทำหน้าที่เกี่ยวกับความมั่นคง สันติภาพ และนโยบายความมั่นคงสำคัญ เป็นเหมือนกลไกย่อยที่เชื่อมโยงกับสภาความมั่นคงหลัก และผู้นำอย่างพล.อ.มิน อ่อง หล่ายก็ดำรงบทบาทนำในหลายโครงสร้างพร้อมกัน

เมียนมายังมีโครงสร้างการปกครองระดับพื้นที่ที่ประกอบด้วยรัฐและภาค และมีสภาระดับรัฐ/ภาคในลักษณะสภาเดียว ขณะที่ส่วนกลางมีสภาสองชั้น เมื่อจัดวางทีมบริหารระดับพื้นที่ ก็มีการเชื่อมโยงคนของผู้นำเข้าสู่ตำแหน่งสำคัญระดับรัฐและภาคจำนวนมาก ทำให้เราพอเห็นภาพได้ว่า หลังจากนี้ตำแหน่งสำคัญและสถาบันการเมืองหลัก ๆ ถูกจัดวางให้อยู่ภายใต้การควบคุมของผู้นำทหารอย่างไร และหากมองโดยรวม สิ่งที่ชัดที่สุดคือพล.อ.มิน อ่อง หล่ายสามารถควบคุมองค์ประกอบและสถาบันการเมืองหลายอย่างพร้อมกัน

นายกสมาคมภูมิภาคศึกษากล่าวว่า ส่วน “สภากลาโหมและความมั่นคงแห่งชาติ” มีอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2008 อยู่แล้ว นั่นแปลว่าเมื่อมีการถ่ายโอนอำนาจจากรัฐบาลทหารชุดก่อนเข้าสู่รัฐบาล USDP ในช่วงต้นทศวรรษ 2010 กลไกสภานี้ก็ก่อรูปขึ้นตามรัฐธรรมนูญ และในยุครัฐบาล NLD ก็ยังคงมีอยู่ เพียงแต่กลไกนี้ทำให้กองทัพไม่ค่อยพอใจนางซูจี เพราะองค์ประกอบของสภามีฝ่ายกองทัพมากกว่า ทำให้ฝ่ายกองทัพมีดุลอำนาจสูงกว่า ในยุค NLD โดยนางซูจีใช้วิธีไม่จัดประชุมสภานี้ ทำให้กองทัพไม่สามารถใช้อำนาจผ่านสภาตามปกติได้ นโยบายความมั่นคงสำคัญจึงไม่ได้ถูกตัดสินใจผ่านกลไกนี้ แต่ถูกย้ายไปคุยกันแบบส่วนตัวหรือประชุมย่อยในทำเนียบ ซึ่งยิ่งทำให้กองทัพรู้สึกอึดอัดใจ

“เมื่อมองฝั่งสังคมและฝ่ายต่อต้าน ภายหลังรัฐประหารช่วงแรก เราเห็นการประท้วงของเยาวชน นักศึกษา และประชาชนจำนวนมาก ได้รับแรงสนับสนุนและกำลังใจจากทั่วโลก แต่เวลาผ่านไป เมื่อฝ่ายต่อต้านยังไม่สามารถเอาชนะกองทัพได้อย่างเด็ดขาด ประกอบกับปัญหาการประสานงานภายในและข้อจำกัดด้านอาวุธยุทโธปกรณ์ รวมถึงการเปลี่ยนท่าทีของจีนที่หันไปสนับสนุนฝ่ายรัฐมากขึ้น พลังการปฏิวัติจึงไม่เข้มแข็งชัดเจนเท่าที่หลายคนคาดหวัง ในแง่ความรู้สึกของประชาชนเมียนมา ผมขอใช้คำที่ตรงไปตรงมา หลายคนเหนื่อย และ เซ็ง ไม่ใช่เพราะไม่อยากสู้ แต่เพราะการสู้กินเวลายาวนาน มีการสูญเสียชีวิต บาดเจ็บ และคนรุ่นใหม่จำนวนมากเสียอนาคตไปกับสงครามและความขัดแย้ง เมื่อถึงจุดที่กองทัพสามารถจัดการเลือกตั้ง เปิดสภา และจัดวางรัฐบาลได้สำเร็จ หลายคนคงไม่พอใจ แต่ก็รู้สึกว่าทำอะไรได้จำกัด เพราะประเทศนี้ถูกกองทัพปกครองมานานหลายสิบปี การจะน็อกระบอบทหารให้ล้มแบบทันทีจึงไม่ง่าย”

รศ.ดุลยภาพกล่าวว่า ดังนั้นสถานการณ์หลังการที่พล.อ.มิน อ่อง หล่ายขึ้นเป็นประธานาธิบดีจึงถูกมองได้สองมุม ในมุมหนึ่งอย่างน้อยประเทศพม่ามีการเลือกตั้ง มีรัฐบาลที่ดูเป็นพลเรือนมากขึ้นในเชิงรูปแบบ และอาจหวังว่าจะนำไปสู่การผ่อนคลายความตึงเครียดและการปรองดอง แต่ในอีกมุมหนึ่ง เกิดคำถามหนักมากว่า หากคนที่ทำรัฐประหารและเป็นคู่ขัดแย้งกับประชาชนมาตลอด กลับขึ้นเป็นผู้นำสูงสุดผ่านการเลือกตั้งที่ถูกจัดวาง แล้วการต่อสู้ที่ผ่านมามีความหมายอย่างไร ต่อสู้ไปเพื่ออะไร ในเมื่อเป้าหมายหลักของฝ่ายต่อต้านคือ “เอาทหารออกจากการเมือง” แต่ท้ายที่สุดกลับเห็นทหารขึ้นเป็นผู้นำอีกครั้ง เมื่อเป็นเช่นนี้ ฝ่ายต่อต้านย่อมต้องทบทวนยุทธศาสตร์ใหม่ ต้องหาแนวร่วมเพิ่มเติม และต้องคิดต่อว่าจะทำอย่างไรให้ขบวนการมีเอกภาพมากขึ้น

ในแง่การจัดรูปแบบการเมืองภายใน ฝ่ายต่อต้านมีความพยายามสร้างกลไกประสานงานให้เป็นระบบมากขึ้น เช่น การตั้งองค์กรหรือคณะกรรมการที่ทำหน้าที่เชื่อมต่อกลุ่มต่าง ๆ และทำให้การบังคับบัญชามีเอกภาพมากขึ้น โดยมีทั้งฝ่ายบริหารอย่าง NUG ฝ่ายนิติบัญญัติของฝ่ายต่อต้าน และการรวมตัวของกองกำลังชาติพันธุ์สำคัญบางกลุ่มเข้ามาเป็นอีกเสาหลักเพื่อประสานแนวรบและสร้างความแข็งแกร่งในการต่อสู้

ส่วนคำถามที่ว่า เป้าหมายของรัฐบาลใหม่จะสร้างรัฐแบบใด ตนมองว่าในเชิงระบบการเมือง พล.อ.มิน อ่อง หล่าย ต้องการให้เมียนมาเป็นประชาธิปไตยแบบหลายพรรค แต่เป็นประชาธิปไตยแบบมีระเบียบวินัยคล้ายโมเดลที่ชนชั้นนำทหารยุคก่อนเคยวางไว้ กล่าวคือเป็นระบบลูกผสมที่มีการเลือกตั้ง มีพรรคการเมือง แต่เมื่อใดที่บ้านเมืองวุ่นวายหรือระเบียบสั่นคลอน ก็สามารถประกาศภาวะฉุกเฉินได้ และอำนาจจะกลับไปอยู่ในมือกลไกที่กองทัพควบคุม

“ส่วนรูปแบบรัฐผมคิดว่าในทางวาทกรรม พล.อ. มิน อ่อง หล่าย อาจไม่ปฏิเสธแนวคิดสหพันธรัฐ เพราะรัฐธรรมนูญ 2008 ได้ออกแบบให้ประเทศมีรัฐและภาค และมีโครงสร้างการปกครองที่ดูคล้ายสหพันธรัฐบางส่วน แต่ในเนื้อแท้ พล.อ.มิน อ่อง หล่าย ต้องการฐเดียวรวมศูนย์ โดยเฉพาะในพื้นที่แกนกลางที่เป็นเบอร์แมนฮาร์ตแลนด์ และพื้นที่ยุทธศาสตร์รอบศูนย์กลางอำนาจ เช่น เขตกรุงเนปิดอว์และเมืองยุทธศาสตร์โดยรอบ เพราะตราบใดที่ยังมีสงคราม ยังมีกลุ่มติดอาวุธ ยังมีฝ่ายต่อต้านที่ช่วงชิงอำนาจรัฐ เขายิ่งต้องคิดถึงการรวมศูนย์อำนาจเพื่อให้รัฐไม่ล่มสลาย”

นายกสมาคมภูมิภาคศึกษากล่าวด้วยว่าหากพูดถึงการปกครองทั่วประเทศที่มีรัฐชาติพันธุ์และพื้นที่ชายขอบ ก็ยังต้องคงรูปแบบการปกครองที่ “กึ่งรัฐเดียวผสมกึ่งสหพันธรัฐ” อยู่ เพราะมีสถาบันในรัฐธรรมนูญรองรับไว้แล้ว เพียงแต่แนวทางจะไม่เน้นการกระจายอำนาจจริงจัง และอาจไม่เน้นสหพันธรัฐในแบบที่ตอบสนองข้อเรียกร้องของกลุ่มชาติพันธุ์มากนัก แต่จะใช้เทคนิคการปกครองอื่น ๆ เพื่อรักษาความเป็นเอกภาพของสหภาพไว้

รศ.ดุลยภาพได้ตัวอย่าง KNU (Karen National Unionหรือสหภาพแห่งชาติกะเหรี่ยง) ไม่ใช่แค่กลุ่มติดอาวุธชาติพันธุ์ทั่วไป แต่เป็น “สถาบันการเมือง” ที่มีทั้งมิติประวัติศาสตร์ มิติการปกครอง มิติการทหาร และมิติจินตนาการทางรัฐศาสตร์ว่าด้วยอนาคตรัฐเมียนมาอยู่ในตัวเอง

“ผมอยากให้ริ่มจากการทำความเข้าใจว่า พื้นที่กะเหรี่ยง-ไม่ว่าจะเรียกในเชิงการเมืองว่า รัฐกะเหรี่ยง (Kayin State) หรือเรียกในเชิงจินตนาการทางชาติพันธุ์ว่า กอทูเล (Kawthoolei)-เป็นพื้นที่ชายแดนที่พิเศษมาก เพราะมันติดกับไทยโดยตรง และความเป็นชายแดนที่ทำให้การเมืองในพื้นที่นี้ไม่ได้มีแค่ความสัมพันธ์ระหว่าง KNU กับรัฐทหารเมียนมาเท่านั้น แต่ยังมีเงื่อนไขเรื่องการย้ายถิ่น การหนีภัยสงคราม เส้นทางเศรษฐกิจชายแดน สายส่งกำลังบำรุง และแรงกดดันทางมนุษยธรรมที่ไหลข้ามพรมแดนอยู่ตลอดเวลา”

รศ.ดุลยภาพกล่าวว่า หากถามว่า เมียนมาจะเป็นรัฐแบบไหนต่อไป ตอบแบบไม่หลอกตัวเองว่า เมียนมาในระยะหนึ่งยังจะเป็นรัฐที่มีความหลากหลายของรูปแบบอำนาจสูงมาก เป็นรัฐที่มีการรวมศูนย์ในบางพื้นที่แต่กระจายอำนาจในทางปฏิบัติในบางพื้นที่ เป็นรัฐที่มีสถาบันทางการเมืองของรัฐส่วนกลางอยู่ แต่มีสถาบันคู่ขนานของกลุ่มชาติพันธุ์และฝ่ายต่อต้านเติบโตขึ้น และเป็นรัฐที่ความชอบธรรมจะยังเป็นสนามต่อสู้ที่สำคัญพอๆ กับสนามรบ

“นี่คือสิ่งอยากบอกกับสังคมว่า เมียนมาไม่ใช่แค่ข่าวรายวัน แต่เป็นบทเรียนว่าด้วยรัฐ อำนาจ ความชอบธรรม และการอยู่ร่วมกันของความหลากหลาย ซึ่งถ้าเราเข้าใจเมียนมาได้ดี เราจะเข้าใจเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ได้ลึกขึ้น และเข้าใจการเมืองไทยของเราได้ลึกขึ้นด้วยเช่นกัน เพราะในท้ายที่สุด โจทย์ใหญ่ของภูมิภาคนี้ยังเป็นโจทย์เดียวกันอยู่ไม่น้อย นั่นคือ เราจะทำให้อำนาจอยู่ภายใต้กติกาได้จริงแค่ไหน และเราจะทำให้ ความหลากหลายอยู่ร่วมกันได้โดยไม่ต้องใช้กำลังบังคับแค่ไหน”รศ.ดุลยภาค กล่าวตอนท้าย